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La reforma educativa en Guatemala: lecciones de la negociación entre Estado y sociedad civil indígena.

Resumen

INTRODUCCIÓN. Tras la firma y vigencia de los Acuerdos de Paz, el 29 de diciembre de 1996, la sociedad guatemalteca y el Estado, a través de los gobiernos de turno, empezaron a conformar Comisiones de Instrumentación de los Compromisos adquiridos y previamente negociados entre gobierno y organizaciones guerrilleras. Estos Acuerdos previeron la organización de Comisiones, paritarias o no, para ejecutar los compromisos adquiridos. En materia educativa, los Acuerdos sobre Identidad y Derecho de los Pueblos Indígenas y de Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria previeron la realización de una Reforma Educativa, ejecutada por el gobierno, pero con la participación de la sociedad civil. Esta instrumentación se realizó a través de dos comisiones: la Comisión Paritaria para diseñar la Reforma, prevista por el primer acuerdo y que estuvo vigente entre el 2 de abril de 1997 y el 20 de julio del 1998 y la Comisión Consultiva para realizar dicha Reforma, prevista en el segundo acuerdo y que fue instalada el 29 de octubre de 1997 y sigue vigente. En la Comisión Paritaria, COPARE, la negociación de la instrumentación se realizó entre delegados indígenas y delegados gubernamentales. Ambas partes tenían iguales funciones, rango y poder de decisión. En la Comisión Consultiva, CCRE, la negociación se realizó y se realiza todavía entre delegados civiles (indígenas incluidos) y delegados gubernamentales. En esta última, los delegados civiles eran y son más numerosos que los delegados gubernamentales, pero no tenían igual rango, funciones y poder decisión pues solamente eran asesores adscritos al Ministerio de Educación. Estas comisiones de negociación de instrumentación de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz por el gobierno y por la sociedad eran una novedad en el país, pues casi nunca se había concretado la participación de la sociedad civil ni la consulta de manera institucionalizada, por parte del gobierno. La única experiencia de codirección o de coparticipación que había habido en el país era la del Fondo para el Desarrollo Indígena de Guatemala- FODIGUA- gobierno y delegados indígenas decidían y dirigían la entidad, pero fue una experiencia poco difundida y meritoria. Asimismo, era novedosa la experiencia pues, por la composición predominantemente ladina del Estado y que se explica por la situación de exclusión de los indígenas de los altos niveles de gobierno, la negociación entre delegados indígenas y gubernamentales se tornó, sobre todo en la COPARE, en una negociación, entre delegados indígenas civiles y delegados ladinos gubernamentales. Este estudio surgió a partir de la necesidad de saber si se dio efectivamente la igualdad entre negociadores indígenas y gubernamentales, gracias a la igualdad formal que les dio el Acuerdo Indígena para la Comisión Paritaria, y si la parte civil de la Comisión Consultiva se mantuvo siempre en sus funciones de asesoría conforme a la desigualdad formal que le dio el Acuerdo Socioeconómico. Nuestra solución hipotética era que, sean cuales fueran las "reglas de conducta" previstas por los Acuerdos (igualdad formal o desigualdad formal), éstas no podían ser reales o al menos tenían grandes dificultades de concretarse en la mesa de negociaciones de ambas comisiones. Para ello, el estudio buscó establecer los hechos, circunstancias, situaciones que evidenciaron estas desigualdades o igualdades de poder y de recursos y que generaron el tratamiento final del tema indígena. El análisis abarcó el período comprendido entre el 2 de abril de 1997 y el 14 de enero del 2000. La perspectiva o plataforma adoptada para el análisis fue étnica. Se focalizó en el estudio de las relaciones interétnicas entre delegados indígenas y delegados ladino gubernamentales y en el tratamiento que, en ambas comisiones, se dio al tema indígena: concesiones o denegaciones a las peticiones indígenas, inclusiones o exclusiones de temas, procedimiento o mecanismos solicitados. Al focalizar en las relaciones interétnicas y en el tratamiento del tema indígena, busco evidenciar los desbalances y forcejeos, así como las situaciones de desventaja o de ventaja que existieron en ambas comisiones, las que existieron a pesar de los principios adoptados por los involucradas en la negociación: Solución pacífica de las diferencias, tolerancia y solidaridad, unidad en la diversidad. Debido a esta focalización, el estudio no buscó abordar todas las dimensiones de la Reforma Educativa, ni evidenciar los momentos de comunión y coincidencia que se dieron en el transcurso del trabajo de ambas comisiones y cuando versaba sobre otros temas. Así, en la COPARE, no siempre hubo diferencias entre indígenas y gubernamentales, pues en algunos temas, las diferencias fueron transversales, es decir, había indígenas y gubernamentales a favor de una solución o posición, e indígenas y gubernamentales en contra. No todos los temas abordados en dichas comisiones eran étnicos pues la Reforma Educativa no se limita al tema indígena. También hizo que se focalizara en los delegados civiles y gubernamentales y no tanto sobre los terceros interesados o terceras partes "en discordia". Estos fueron registrados y tomados en cuenta en el análisis, pero de manera secundaria. La parte indígena de la negociación fue considerada como representativa de un "sector" de la sociedad civil, la que negociaba sola o en equipo, con representativos del Estado. El significado de Estado y Sociedad Civil que utilizamos es el más común en el lenguaje político actual y que los considera como contrapuestos, pero interrelacionados: sociedad civil es la esfera de las relaciones entre individuos, grupos y clases sociales que se desarrollan fuera de las relaciones de poder que caracterizan a las instituciones estatales. Es el terreno de los conflictos que el Estado tiene la tarea de resolver, ya sea mediándolos o suprimiéndolos. Es el campo de varias formas de movilización, de organización y de asociación de las fuerzas sociales que se dirigen hacia la conquista del poder (Bobbio N. Et al., 1988: 1574 — 1576). En el marco teórico se recurrió a dos fuentes: Una estuvo conformada por las prescripciones de los Acuerdos de Paz que buscaron aliviar o corregir las relaciones calificadas como negativas entre Estado y pueblos indígenas. Otra, constituida por las teorías sobre Negociación de Conflictos, tanto las explicativas como las de pretensión normativa. Para esta tesis, constituyó interés particular la "Metodología de Harvard", por sus pretensiones normativas, que fue retroalimentada con los resultados. De esta última, se recurrió con interés a los elementos que hacían alguna referencia a la Negociación en situaciones de desventaja, es decir entre partes poderosas y partes débiles. No se recurrió a las Teorías del Desarrollo, pues las mismas no constituyen un referente útil para el tema del estudio. En primer lugar, no hay acuerdo sobre la validez de las Teorías Generales. En su obra "Teorías Contemporáneas del Desarrollo Económico" (1999), Bustelo sostiene que la evolución del pensamiento económico sobre el desarrollo ha sido, y aún es, todo un mundo de controversias, por lo demás enriquecedoras y que la última palabra no ha sido dicha. Indica también que la creciente heterogeneidad del Tercer Mundo invalida las pretensiones de generalidad de las teorías globales. Finalmente apunta que ya no es posible tener una teoría general del desarrollo sino, todo lo más, teorías parciales que aborden el análisis de conjunto de países homogéneos o de algunos aspectos comunes al Tercer Mundo. Ya pasaron los tiempos en los que los economistas pretendían construir " una gran y gloriosa metateoría" (:166 — 168). En segundo lugar, el tema de la Resolución de Conflictos no tiene una relación directa o no es parte inherente a una o varias teorías del desarrollo. La Negociación de Conflictos opera como un eje transversal para todas las teorías, pues es útil en cada una de las realidades abarcadas y explicadas. Así, Vinyamata Eduard (2001:95) define la Conflictología como adisciplinaria, es decir, que posee un carácter pluri e interdisciplinario y lo supera en un esfuerzo por conciliar conocimientos, disciplinas y tendencias. Se centra en el conocimiento y la intervención práctica en el conflicto o crisis es transversal y común a cualquier quehacer, ya sea reflexivo o aplicativo con relación a las personas, grupos y sociedades en conflicto. Abarca todas las corrientes, tendencias y concepciones teóricas, las técnicas, métodos, estrategias y sistemas pacíficos que contribuyan a la solución o mejoría de los conflictos. La metodología utilizada para efectuar el estudio fue, principalmente, el estudio de casos: el de la COPARE y el de la CCRE. Primero se buscó comprender el modo de funcionamiento de ambas comisiones (establecimiento de los rasgos de cada una y luego de sus rasgos comunes). La técnica para la reunión de datos fue de observación participativa, donde el investigador se tomó copartícipe de la existencia del grupo analizado, de manera durable y en función de miembro titular. El autor llevó un diario de vivencias y observaciones. La técnica de la observación participativa pudo tornarse difícil de aplicar, pues el investigador debió realizar dos operaciones a la vez: participar genuinamente y autobservarse, así como observar a los otros miembros y demás aspectos y circunstancias de la negociación. De ahí que pudieron existir hechos a favor o en contra de los objetivos del estudio, que escaparon a la observación y al registro del investigador. Sin embargo, esto no quita validez a los resultados. Por ejemplo, podría realizarse una validación de los hallazgos de este estudio de parte de los miembros indígenas de las comisiones estudiadas, los que no dudarían en ratificar todo o gran parte de los mismos. Este estudio consta de cinco capítulos. El primero desarrolla el Diseño de la Investigación que contiene los marcos de referencia y la metodología del estudio. Aquí se realiza una somera revisión de las teorías en boga sobre Resolución de Conflictos. El segundo, el más importante, reporta los hallazgos o resultados del estudio: las limitantes inherentes por y de los Acuerdos de Paz en materia de Reforma Educativa (literal A) y que fueron detectadas a través del accionar de las Comisiones estudiadas, la operacionalización y circunstancias de la Comisión Paritaria COPARE (literal B) y la operacionalización y circunstancias de la Comisión Consultiva CCRE (Literal C). El estudio de Casos efectuados sobre estas dos comisiones contempla a los actores sociales en presencia, el formato de la negociación, los desencuentros que existieron y los acuerdos logrados. El tercer capítulo contiene las conclusiones: las lecciones aprendidas a partir de las constantes en ambos casos estudiados. Una de ellas es que los sectores civiles marginados, cuando negocian con el Estado, siempre son débiles o lo hacen en situación de desventaja, porque poseen menos recursos que los delegados gubernamentales. En base a estos resultados, se retroalimentan algunos aspectos del Modelo Harvardiano de Negociación de Conflictos y se formula una nueva hipótesis de estudio debidamente fundamentada. Finalmente, se presentan algunas recomendaciones elementales. Los demás capítulos están conformados por la Bibliografía y los Anexos.