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Procesos de fortalecimiento institucional en la Mancomunidad de Municipios del Sur Occidente de Huehuetenango, MAMSOHUE.

Resumen

Este informe de resultados se generó de una evaluación con enfoque diacrónico, de tipo exploratorio y de un caso, cuyo objeto de estudio fue el fortalecimiento institucional en la Mancomunidad de Municipios del Sur Occidente de Huehuetenango, MAMSOHUE. Los objetivos generales del estudio fueron: a) Caracterizar las diversas modalidades de cooperación intermunicipal en Guatemala desde una perspectiva nacional y centroamericana; y b) Evaluar los procesos de fortalecimiento institucional en la Mancomunidad de Municipios del Sur Occidente de Huehuetenango (MAMSOHUE). Los objetivos específicos fueron: a) Determinar si los procesos de fortalecimiento institucional impulsados en la Mancomunidad de Municipios del Sur Occidente de Huehuetenango (MAMSOHUE) son coherentes con las directrices generales de la cooperación intermunicipal en materia de descentralización, fortalecimiento municipal y desarrollo local; b) Identificar los elementos priorizados en los procesos de fortalecimiento institucional implementados en la MAMSOHUE a partir de su Plan Estratégico de Desarrollo y el Programa de Descentralización y Fortalecimiento Municipal, enmarcado en la Política Nacional de Descentralización, y el Sistema de Planificación Estratégica Territorial; y c) Determinar si estos procesos de fortalecimiento coadyuvan al desarrollo institucional y territorial de la MAMSOHUE. Las principales conclusiones del estudio son: 1. La cooperación intermunicipal en Guatemala es un proceso de larga data, cuyo desarrollo inició entre las décadas de los sesenta y setenta mediante la constitución de asociaciones nacionales y regionales de municipalidades, con el objeto de fortalecer los regímenes de autonomía municipal. 2. A partir de la década de los noventa, el proceso de cooperación intermunicipal recibe un nuevo impulso en una perspectiva centroamericana. 3. Federación de Municipios del Istmo Centroamericano, FEMICA, en Tegucigalpa, en la cual se definió el fortalecimiento del régimen de la autonomía municipal, la descentralización de competencias y recursos hacia las municipalidades, y el fortalecimiento municipal como objetivos de la cooperación intermunicipal. 4. En 2002 la cooperación intermunicipal en Guatemala avanzó hacia nuevas modalidades de gestión, con las reformas al Código Municipal, en la cual se introduce la figura de mancomunidades de municipios. 5. La mancomunidad de municipios, como una de las formas de cooperación intermunicipal con mayor desarrollo en Guatemala, fue diseñada para apoyar los procesos de fortalecimiento municipal, la formulación de políticas, programas y proyectos municipales, la prestación de servicios públicos y la descentralización de competencias y recursos a las municipalidades. 6. Para la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, y la Secretaría General de Planificación y Programación, las mancomunidades de municipios han ganado relevancia en cuanto exhiben potencialidades para impulsar algunos componentes de la Política Nacional de Descentralización (fortalecimiento municipal y desarrollo local), e implementar metodologías de planificación estratégica territorial, para impulsar el desarrollo del Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial (SINPET). 7. La concepción de territorio de la MAMSOHUE como un espacio regional o intermunicipal, y no local, comienza a esgrimirse en su Plan Estratégico de Desarrollo 2003-2013. Con ello la noción de territorio es reconstituida en una nueva dimensión, que trasciende la circunscripción tradicional del municipio. 8. Los procesos de participación han sido escasamente desarrollados en una perspectiva de cooperación intermunicipal, y siguen estando referidos principalmente a las dimensiones local y comunitaria. 9. El principal referente de fortalecimiento institucional para las mancomunidades de municipios es la implementación de la Unidad Técnica de Asistencia Municipal que apoye a las municipalidades en la prestación de servicios públicos municipales e intermunicipales, como la auditoría interna en el caso de la MAMSOHUE, cuyos costos no pueden ser asumidos por las municipalidades. También se busca que esta unidad desempeñe las funciones propias de la Oficina Municipal de Planificación. 10. La relevancia que SEGEPLAN y la SCEP, mediante el PDFM, han otorgado a las mancomunidades de municipios, en materia de planificación estratégica territorial intermunicipal, hace evidente la necesidad de establecer una dimensión territorial entre el municipio y el departamento con un correlato técnico-administrativo, que puede ser asumido por las modalidades de cooperación intermunicipal existentes en Guatemala (mancomunidades de municipios y asociaciones de municipalidades). 11. La MAMSOHUE impulsó un proceso de fortalecimiento institucional coherente con los criterios de la Política Nacional de Descentralización, ya que en 2003, en su Plan Estratégico de Desarrollo, manifestó apoyar la descentralización hacia las municipalidades en un marco de cooperación intermunicipal. 12. El fortalecimiento institucional a la MAMSOHUE se divide en dos etapas. En la primera, que abarca los años 2003 al 2006, se buscó implementar las directrices de fortalecimiento contenidas en su Plan Estratégico de Desarrollo. En la segunda, a partir del 2006, con el apoyo de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, mediante la implementación del Programa de Descentralización y Fortalecimiento Municipal, el fortalecimiento se ha dado con la finalidad de impulsar la prestación de servicios, el fortalecimiento municipal y la planificación estratégica territorial intermunicipal. 13. Ambas etapas de fortalecimiento institucional han guardado continuidad en las temáticas de fortalecimiento municipal; sobre todo enfocado en la Oficina Municipal de Planificación; la modernización de las oficinas municipales, mediante la automatización de procesos; la prestación de servicios públicos; y la implementación de la Unidad de Asistencia Técnica Municipal. 14. En su Plan Estratégico de Desarrollo, la MAMSOHUE formuló un paradigma integral de fortalecimiento, que aborda como principales dimensiones el fortalecimiento institucional; los recursos humanos; la organización y la participación social; y las alianzas estratégicas con la cooperación internacional. 15. En materia de fortalecimiento institucional, la MAMSOHUE esbozó una línea de modernización de las municipalidades y mancomunidades, orientada a la implementación de varias oficinas municipales, dotación de equipo de cómputo y automatización de procesos, con prioridad en la Oficina Municipal de Planificación. También busca sentar las bases para generar capacidades de planificación, lo cual permita a las municipalidades satisfacer los requisitos en materia de descentralización. 16. Las mancomunidades de municipios han sido actores relevantes en el proceso de descentralización, como instancias auxiliares en materia de fortalecimiento municipal, y destinatarias de competencias a ser transferidas. En 2006 se habían priorizado cuatro mancomunidades de municipios para este fin, pero MAMSOHUE no fue una de ellas. 17. Los requerimientos financieros de las mancomunidades de municipios, en cuanto tengan que implementar los Planes Estratégicos Territoriales Intermunicipales, serán aún mayores. Los recursos de instancias como el CODEDE no serán suficientes para impulsar la pre-inversión e inversión de los proyectos que estarán contenidos en las carpetas de dichos planes. B. Recomendaciones En materia de fortalecimiento institucional se recomienda: 1. Otorgar prioridad a las modalidades de financiamiento hacia las mancomunidades de municipios y asociaciones de municipalidades, que actualmente se dan a través de aportes municipales o préstamos de la cooperación internacional. 2. Priorizar la formación de capacidades de gestión financiera en las Unidades Técnicas de Asistencia Municipal para que éstas puedan gestionar y obtener recursos para proyectos de pre-inversión e inversión que estarán contenidos en sus Planes Estratégicos Territoriales Intermunicipales. 3. Propiciar la formación de capacidades en materia de gestión de proyectos en las Unidades Técnicas de Asistencia Municipal para hacer viable la implementación de los Planes Estratégicos Territoriales Intermunicipales y brindar asesoría a las Oficinas Municipales de Planificación en la implementación de sus Planes de Desarrollo Municipal. 4. Orientar el fortalecimiento municipal, por parte de las Unidades Técnicas de Asistencia Municipal de las mancomunidades de municipios, a la generación de capacidades humanas, técnicas y financieras de las municipalidades, especialmente su Oficina Municipal de Planificación, que les permita satisfacer los requisitos estipulados en el procedimiento para la transferencia de competencias en el marco de la descentralización. 5. Reforzar las líneas de fortalecimiento municipal en materia de generación de ingresos, mediante el cobro de arbitrios, y dentro de las posibilidades económicas de la población, para subsanar las finanzas municipales. 6. Proporcionar por parte de las Unidades Técnicas de Asistencia Municipal la asesoría a las municipalidades para aumentar sus ingresos en la línea de que puedan disponer de las capacidades económicas y financieras para asumir competencias a ser transferidas en el marco de la descentralización. Para ulteriores investigaciones en materia de cooperación intermunicipal se recomienda: 1. Determinar los alcances y las limitaciones de los Planes Estratégicos Territoriales Intermunicipales que serán impulsados por parte de las mancomunidades de municipios. 2. Profundizar en el estudio de la relación que guarda la cooperación intermunicipal con los procesos de descentralización y planificación estratégica territorial. 3. Estudiar la consolidación del Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial y su probable incidencia en la formación de mancomunidades y asociaciones de municipios en departamentos y regiones donde no se han iniciado procesos de cooperación intermunicipal. 4. Determinar los niveles de legitimación de las mancomunidades de municipios en los espacios locales de su circunscripción. 5. Estudiar el estado de la participación ciudadana en las mancomunidades de municipios y sus efectos en la consolidación institucional de éstas. 6. Elaborar propuestas metodológicas que señalen el proceso que éstas deberán seguir para la recepción de competencias descentralizadas, dado que las disposiciones del actual reglamento de la Ley General de Descentralización sólo aplican para las municipalidades. 7. Elaborar propuestas alternativas para el financiamiento y sostenibilidad financiera de las mancomunidades de municipios. 8. Elaborar propuestas para la implementación de mecanismos de representación de la sociedad civil organizada en las instancias de toma de decisiones en las mancomunidades de municipios y asociaciones de municipalidades. 9. Estudiar la sostenibilidad y continuidad de los procesos de cooperación intermunicipal, así como de los cuadros técnico-administrativos, ante el reciente relevo de autoridades ediles, como resultado de las elecciones de septiembre de 2007. 10. Estudiar la influencia que los diversos paradigmas y concepciones de la cooperación internacional, en materia de cooperación intermunicipal, han tenido en los procesos de constitución y desarrollo de las mancomunidades de municipios. RR