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El efecto del apoyo financiero otorgado por la Comunidad Internacional al sistema educativo en los niveles de preprimaria y primaria en Guatemala, período de enero de 1995 a diciembre de 2001.

Resumen

Guatemala está sumergida en un período de transición de más de 30 años de guerra civil a una sociedad postconflicto en la que los derechos humanos y libertades básicas de todos los guatemaltecos, incluida la participación civil en la toma de decisiones, son reconocidos y apoyados. El legado de muchos años de guerra dejó, entre otras cosas, dos serios problemas para la sociedad: el analfabetismo y la desigualdad. El contraste entre ingreso relativamente alto, indicadores sociales relativamente bajos y una distribución muy desigual del ingreso son resultado del modelo económico vigente, caracterizado por una baja carga impositiva y un gasto social bajo. Según las Naciones Unidas, durante la década de 1990, el promedio del gasto público social en América Latina superó el 10% del PIB, mientras que en Guatemala no alcanzó el 4%. Además, el escaso gasto destinado a los sectores sociales no siempre ha sido utilizado de manera eficiente, ni se ha dirigido necesariamente a los sectores más pobres, ni a las áreas más aisladas y remotas del país. El alto grado de pobreza en el país y los deficientes indicadores sociales se reflejan en los mínimos índices de educación formal. Para 1996, el Ministerio de Educación reportó que la matrícula neta de la escuela preprimaria y primaria fue de 20% y 69%, respectivamente. Para ese mismo año, el índice de analfabetismo era de 39%, el segundo más alto de América Latina. Asimismo, en la región metropolitana del país, alcanzó hasta un 16% y en los departamentos de Huehuetenango y Quiché un 65%. La Conferencia Episcopal de Guatemala (1995:6) ha expresado que: «...la educación es un elemento básico para el logro del desarrollo armónico y equitativo del país, dado que hay una relación estrecha entre ignorancia-pobreza e ignorancia-subdesarrollo. Sólo la educación disipará la ignorancia, abriendo cauces al desarrollo del país y de todos los guatemaltecos... » La Constitución Política de la República establece que es un compromiso del Estado gestionar el desarrollo humano para todos sus ciudadanos y garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. Para dar cumplimiento a dichos compromisos, Guatemala como país en vías de desarrollo se ha visto favorecido por el acompañamiento de la Comunidad Internacional, a través de su apoyo político y financiero. Según datos del Ministerio de Finanzas Públicas, Guatemala a diferencia del resto de Centroamérica, no había sido un beneficiario importante de la cooperación internacional. Así entre, 1990 y 1995, el Gobierno recibió un promedio de US$140.0 millones anuales, proveniente de préstamos de organismos financieros multilaterales y bilaterales (equivalentes a menos del 1% del PIB). El resto de recursos no reembolsables con un valor de alrededor de US$60.0 millones por año se canalizaba principalmente por medio de Organizaciones no Gubernamentales. La mayor parte de la cooperación reembolsable multilateral provenía del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). La principal fuente de cooperación bilateral eran los Estados Unidos. Con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, en diciembre de 1996, este panorama comenzó a cambiar, tanto en términos de montos como de fuentes de cooperación. Específicamente, en la primera reunión del Grupo Consultivo celebrada en enero de 1997, en Bruselas, Bélgica, las fuentes bilaterales y multilaterales de cooperación hicieron ofrecimientos de financiamiento hasta por US$2.472.8 millones. Indistintamente del grado de cumplimiento de esos ofrecimientos, en contraste con los primeros años de la década de los noventas, las transferencias netas de recursos reembolsables se volvieron positivas, a partir de 1997. Asimismo, la comunidad internacional ha otorgado aportes con carácter no reembolsable hasta por un monto de US$600.0 millones desde 1997 hasta el 2000, los cuales han apoyado especialmente los sectores sociales y el fortalecimiento institucional del Estado. La agenda propuesta en los Acuerdos de Paz tiene una importancia decisiva para el montaje de un nuevo andamiaje social, en el cual la educación juega un rol clave como ente socializador de los nuevos valores, conocimientos e información que demandan los habitantes del país para enfrentar de modo satisfactorio los desafíos del modelo de sociedad deseado. Según el Banco Mundial, los cambios que se suscitan en el mundo actual evidencian la necesidad que los países de América Latina y el Caribe afronten la educación de sus ciudadanos de manera radicalmente diferente y que la misma contemple, entre otros, los fenómenos de la globalización económica, los cambios tecnológicos y el papel del Estado. Asimismo, según el BID, la educación es un elemento importante en la lucha para reducir la pobreza. Bajo ese contexto, el presente estudio tuvo por objeto examinar el papel de la Comunidad Internacional en apoyo del sistema educativo en los niveles de preprimaria y primaria en el período de enero 1995 a diciembre 2001, a través de establecer cuáles han sido los componentes financiados en dicho sistema, las áreas geográficas favorecidas y los productos alcanzados, como resultado de la utilización de la cooperación internacional. Derivado de lo anterior, y luego de efectuado el análisis correspondiente a la información recabada, se determinó que, hasta finales de 1995, el Ministerio de Educación registraba en su inventario de proyectos dos cooperaciones técnicas de la GTZ, una cooperación no reembolsable de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de América (USAID) y una cooperación reembolsable de US$30.0 millones proveniente del Banco Mundial. Asimismo, resultado del cumplimiento de los ofrecimiento realizados por la Comunidad Internacional, a diciembre de 2001 el gobierno había gestionado US$2,686.1 millones, de los cuales US$1,120.0 millones eran de fuente bilateral y US$1,546.6 millones de fuente multilateral, para apoyar la ejecución de los programas y proyectos contemplados en los Acuerdos de Paz así como en los distintos programas de gobierno. De acuerdo a estimaciones realizadas, un 13% de los recursos ofrecidos por la Comunidad Internacional (US$260.64 millones) ha sido canalizado para dar cumplimiento a los planes y metas trazados en el sector educación, ciencia y cultura. El restante 87% está apoyando la ejecución de proyectos en los rubros siguientes: a) Multisectorial 29%; b) Transporte 17%; c) Agropecuario 15%; d) Administración y servicios generales 10%; e) Salud y previsión social 9% y f) otros sectores 7%. Multisectorial se refiere a desarrollo integral y comprende los proyectos que se ejecutan en el área rural del país, en apoyo a la reducción de la pobreza. De los US$260.64 millones asignados al sector educación ciencia y cultura, el 85% de los recursos (US$221.54 millones), ha sido otorgado para lograr una mayor cobertura y equidad en la prestación de los servicios educativos en los niveles de preprimaria y primaria para los grupos más vulnerables del país. El restante 15% apoya los niveles de educación secundaria y extraescolar, así como otras actividades ejecutadas por el MINEDUC. En diciembre de 2001, US$109.46 millones que representan el 42% del total de los recursos asignados al MINEDUC, estaba en su etapa de ejecución en 28 proyectos que buscan mejorar la cobertura y la calidad de la educación a nivel nacional. Asimismo, el restante 58% (US$153.65 millones) estaba en su etapa de gestión y formalización ante los Organismos Internacionales y Países Amigos. Con relación a los componentes educativos y las áreas geográficas beneficiadas, el gobierno con el apoyo de la Comunidad Internacional impulsó el Programa de Educación Bilingüe Intercultural (PEBI) y el Programa Nacional de Autogestión Educativa (PRONADE), con el objeto de cumplir los Acuerdos de Paz, que estipulan que el Estado debe ampliar la cobertura de los servicios de educación, específicamente la oferta de educación bilingüe en el área rural y promover la incorporación de la población de edad escolar al sistema educativo, para que complete los ciclos de preprimaria y primaria. El PEB1 se desarrolla bajo un entorno de enseñanza bilingüe, multiétnico y pluricultural, por lo que ha permitido el acceso de poblaciones mayas y garífunas al sistema educativo del país. Hasta diciembre de 2001, el Programa había atendido 14 comunidades lingüísticas en los departamentos de Huehuetenango, El Quiché, Alta Verapaz, San Marcos, Sololá, Chimaltenango, Baja Verapaz, Quetzaltenango, Totonicapán, lzabal y Sacatepéquez. Asimismo, debido a los escasos recursos con los que ha operado, ha existido dificultad para atender a todas las comunidades lingüísticas del país, dado que el 43% de la población del país es indígena (INE:1994) y en 140 municipios se concentra una población indígena de más del 70%. Respecto al PRONADE, es un programa innovador de carácter descentralizado que inició su operación en junio de 1994 y, a diciembre de 1999, había alcanzado las metas de cobertura previstas en todos los departamentos del país. Los departamentos más beneficiados han sido Alta Verapaz, Huehuetenango, San Marcos, El Quiché, Sololá, Petén y Chimaltenango. Para el 2001, ambos programas lograron una cobertura de 509,941 alumnos (310,119 PRONADE y 119,822 PEBI), equivalente a un 21% del total de alumnos inscritos en el Sistema Nacional de Educación para ese año. Además, contribuyeron a la economía del país, a través de la generación de 16,067 empleos a docentes (10,091 PRONADE y 5,976 PEBI), equivalentes a un 20% del total de docentes registrados en el sistema. No obstante lo anterior, aunque los citados programas han sido efectivos para lograr cambios significativos en la cobertura y calidad del sistema educativo, especialmente a favor de la equidad étnica y de género, es imprescindible asignar una mayor cantidad de recursos al MINEDUC, de tal manera que en el mediano plazo se logre alcanzar un porcentaje con relación al PIB que corresponda a lo que recomiendan los Organismos Internacionales y lo que establece la Ley de Educación Nacional (7.0%). Por último, luego de realizado el proceso de análisis e interpretación de los resultados se formularon las siguientes conclusiones: A. La cooperación externa que la Comunidad Internacional y los Países Amigos han otorgado al sector educativo ha permitido un incremento de la inversión en el sistema educativo, como consecuencia de la disposición de recursos técnicos y/o financieros, lo cual ha contribuido a mejorar la entrega de los servicios educativos en los niveles de preprimaria y primaria, por considerarse prioritarias para el crecimiento y desarrollo del país. B. Como resultado del apoyo y de la cooperación otorgada por la Comunidad Internacional y los Países Amigos al sistema educativo, el Ministerio de Educación se ha visto favorecido para avanzar en el cumplimiento de los compromisos establecidos tanto en los Acuerdos de Paz como en la Política Educativa 2000-2004, impulsada por el gobierno. C. La cooperación internacional ha apoyado proyectos de innovación educativa, que han sido exitosos por sus resultados, tal es el caso de PRONADE y PEBI. No obstante, existe una marcada desigualdad en el servicio educativo que afecta a la población indígena, especialmente en los niveles de preprimaria y primaria. Asimismo, para lograr una mejora sustancial en el aspecto de equidad étnica y de género hace falta la determinación política de asignar mayores recursos a la atención de la población indígena y a la niña/mujer y enfrentar de manera decidida el problema de la desigualdad en el país. Esa mayor asignación financiera debe ir acompañada de profundas transformaciones en la formación de maestros(as), en los currículos, en textos y en las prácticas escolares, entre otras. D. El actual sistema educativo evidencia la ausencia de una política estatal que oriente y delimite los planes, estrategias y programas que se deben implementar en el mediano y largo plazo, para abordar en forma decidida la compleja y dinámica situación del sistema educativo en el país, ya que la falta de esa directriz provoca que los programas y/o proyectos educativos sean modificados en sus objetivos originales.