i PREFACIO «El gobierno municipal y la planificación del desarrollo local. Situación del municipio de Sayaxché, departamento del Petén», es el tema de la tesis que se presenta para culminar la Maestría en Desarrollo y es el resultado del aprendizaje obtenido en dicha Maestría con énfasis en Descentralización y Poder Local, impartida por la Universidad del Valle de Guatemala. La iniciativa del tema arriba mencionado tuvo lugar durante los períodos de clases magistrales, específicamente los seminarios, donde cada estudiante tuvo la oportunidad de elaborar, con la metodología guiada, su propio tema de tesis. Dicho tema surge a raíz de diferentes eventos que se dan en el país. En primer lugar, la discusión y aprobación por parte del Congreso de la República de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, la Ley General de Descentralización, el nuevo Código Municipal, así como la promoción del desarrollo con énfasis a partir de los Acuerdos de Paz. En segundo lugar, las elecciones generales; y, por último, la motivación personal, de presentarle al municipio, a través del conocimiento adquirido en la Maestría, lineamientos generales para una gestión municipal participativa. Para el cumplimiento de los objetivos –planteados en el marco metodológico-, se consultó la bibliografía para elaborar el marco teórico que fue el soporte en el trabajo de campo. El municipio de Sayaxché tiene mucho que aportar en cuanto a investigación científica, y los temas son variados. Sin embargo, es necesario recalcar que uno de los problemas que hay que afrontar es la dispersión y lejanía de cada una de las comunidades que lo conforman. Es imposible abarcar todo el municipio cuando se cuenta con poco tiempo, además de las limitaciones económicas. Aunado a lo anterior, se suma la protección de intereses particulares. ii La realización de este trabajo de investigación fue posible gracias a la colaboración del Alcalde Municipal, profesor Luis Navarijo; a los miembros del Concejo municipal; al profesor Adán Medrano y familia; Sheila Camorlinga; dirigentes de las micro regiones; organizaciones de la sociedad civil; personas particulares. De quienes la información y el apoyo fueron significativos en el desarrollo de esta tesis que aporta datos esenciales para el conocimiento tanto de las actuales como de futuras autoridades del municipio. A Vinicio Salas, por su aporte metodológico; a Rhett Doumitt y Lucrecia Bonilla, por su incondicional apoyo. Al Dr. Luis Cariñes, catedrático y asesor de tesis; al Dr. Carlos Cazali, Coordinador de la Maestría en Desarrollo de la Universidad del Valle de Guatemala. iii INDICE PáginaPágina PREFACIO ...................................................... i LISTA DE CUADROS ....................................................... vi LISTA DE GRÁFICOS ....................................................... ix RESUMEN ....................................................... x Capítulos INTRODUCCIÓN ....................................................... 1 MARCO CONTEXTUALMARCO CONTEXTUAL 2.1. Ubicación del municipio de Sayaxché ....................................................... 3 2.2. Caracterización de la población del municipio. ....................................................... 9 MARCO CONCEPTUAL 3.1. Los paradigmas para un nuevo modelo de planificación del desarrollo municipal en América Latina ....................................................... 20 3.2. La planificación del desarrollo municipal y sus mecanismos institucionales y legales en Guatemala. ....................................................... 31 3.3. La planificación del desarrollo municipal y sus mecanismos legales. ....................................................... 42 3.4. El gobierno local en la planificación del desarrollo municipal en Guatemala. ....................................................... 48 3.5. El gasto municipal y el proceso de planificación del desarrollo. ....................................................... 56 iv 3.6. La planificación del desarrollo municipal en Sayaxché. ..................................................... 58 3.7. Tema vinculado al desarrollo local: El Estado y la sociedad civil en la «Gobernanza Moderna». ..................................................... 64 3.8. El desarrollo municipal. ..................................................... 67 3.9. La planificación del desarrollo municipal y su vinculación con la gestión municipal ..................................................... 70 3.10. La planificación municipal del desarrollo. ..................................................... 78 3.11. La planificación del desarrollo municipal y la participación social. ..................................................... 85 3.12. Los actores sociales en la planificación del desarrollo municipal. ..................................................... 89 3.13. El proyecto de inversión municipal como factor de cambio de la realidad local. ..................................................... 101 PLANTEAMIENTO DE LA PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓNINVESTIGACIÓN 4.1. Planteamiento del problema a investigar ....................................................... 109 4.2. Justificación ....................................................... 113 4.3. Objetivos de la investigación ....................................................... 116 MARCO METODOLÓGICO 5.1. Delimitación espacial del estudio ....................................................... 117 5.2. Delimitación temporal y metodológica del estudio ....................................................... 117 5.3. Selección y atributos de las unidades de estudio ....................................................... 118 5.4. Unidad muestral y unidad de análisis ....................................................... 120 5.5. Distribución espacial y temporal de la muestra. ....................................................... 121 5.6. uentes de información y recolección de datos –trabajo de campo- ....................................................... 127 v 5.7. Proceso de vagabundeo en el contexto ....................................................... 128 5.8. Trabajo de campo: El diagnóstico y la entrevista personalizada. ...................................................... 129 ANÁLISIS DE RESULTADOSANÁLISIS DE RESULTADOS 6.1. Descripción cualitativa de la gestión municipal y su vinculación al proceso de planificación del desarrollo. ....................................................... 135 6.2. Condicionantes ....................................................... 138 6.3. Deficiencias ....................................................... 145 6.4. Potencialidades ...................................................... 149 6.5. Identificación y descripción de los mecanismos de participación e incidencia en el proceso de planificación. ...................................................... 153 6.6. Caracterización del proceso de planificación del desarrollo municipal ...................................................... 159 CONCLUSIONES ....................................................... 166 LINEAMIENTOS GENERALES 8.1. Protección del medio ambiente ....................................................... 168 8.2. Aprovechamiento sostenible de recursos naturales. ....................................................... 169 8.3. Crecimiento económico-social ....................................................... 169 8.4. Infraestructura y servicios básicos a la población ...................................................... 170 BIBLIOGRAFÍA ...................................................... 172 ANEXOS ...................................................... 177 vi LISTA DE CUADROSLISTA DE CUADROS CUADROCUADRO PÁGINA No. 1 Población total clasificada por año y área geográfica específica (número de habitantes y por sexo) .................................................. 10 No. 2 Grupo étnico clasificado por área geográfica específica. Año 2003. (número de habitantes) .................................................. 10 No. 3 Estimación del índice de desarrollo humano y situación de pobreza clasificado por área geográfica específica para el año 2000 y 2001 (expresado en %) .................................................. 12 No. 4 Indicadores básicos de salud en el municipio de Sayaxché, año 2002 (Tasas estimadas por cada 1,000 nacidos) .................................................. 13 No. 5 Estimación numérica del alfabetismo. Año 2003. (Expresado en número de personas y sexo) .................................................. 13 No. 6 Estimación porcentual de tasa de incorporación al sistema y tasa de repitencia a nivel primario para el año 2001, clasificada por área geográfica específica .................................................. 14 No. 7 Estimación porcentual de tasa de retención y tasa de deserción a nivel primario para el año 2001 y clasificada por área geográfica específica. .................................................. 14 vii CUADROCUADRO PÁGINA No. 8 Características de la vivienda para el municipio de Sayaxché .................................................. 16 No. 9 Tenencia de la tierra en el municipio de Sayaxché. Año 2003 (unidad: manzanas) .................................................. 18 No. 10 Uso del suelo en el municipio de Sayaxché. Año 2003 (unidad: manzanas) .................................................. 18 No. 11 Tres reformas de la gestión municipal orientada hacia una planificación del desarrollo .................................................. 83 No. 12 Actores del gobierno municipal y su participación en la planificación del desarrollo municipal .................................................. 92 No. 13 Actores de la sociedad civil organizada y su participación en la planificación del desarrollo municipal .................................................. 97 No. 14 Actores sociales de instituciones de desarrollo y su participación en la planificación del desarrollo municipal .................................................. 100 No. 15 Lista de actores sociales – clasificados a través de grupos sociales- incluidos en la muestra dirigida e instrumento de trabajo de campo .................................................. 124 No. 16 Elementos de análisis para un diagnóstico municipal (con base a la temática de interés) .................................................. 131 viii CUADROCUADRO PÁGINA No .17 Diseño de entrevista estructurada .................................................. 132 No. 18 Elementos de análisis para un diagnóstico municipal .................................................. 137 No. 19 Actual Concejo Municipal .................................................. 154 No. 20 Dirigentes de las microregiones .................................................. 155 No. 21 Actual organización de comisiones .................................................. 156 No. 22 Grupos de interés: Asociaciones comunitarias, movimientos de reivindicación social y sector privado lucrativo en menor escala. .................................................. 157 No. 23 Grupos de presión: partidos políticos y sector privado lucrativo de gran escala productiva. .................................................. 158 No. 24 Entes descentralizados y de cooperación internacional .................................................. 158 No. 25 Lineamientos generales para una propuesta de modelo de gestión municipal participativa. .................................................. 168 ix LISTA DE GRÁFICOSLISTA DE GRÁFICOS GRÁFICOGRÁFICO PÁGINA No. 1 Ubicación del municipio de Sayaxché en el territorio nacional .................................................. 4 No. 2 Ubicación del municipio de Sayaxché en su contexto departamental .................................................. 7 No. 3 Mapa del municipio de Sayaxché .................................................. 9 No. 4 Visión del desarrollo municipal de acuerdo a la –GTZ- .................................................. 69 No. 5 La Planificación del desarrollo municipal, de acuerdo a la – GTZ- .................................................. 71 No. 6 La planificación municipal del desarrollo .................................................. 72 No. 7 El modelo ideal de gestión municipal para una planificación local .................................................. 73 No. 8 Enfoque global y multisectorial de la planificación del desarrollo municipal .................................................. 91 No. 9 El proyecto como factor de cambio de la realidad local .................................................. 103 No. 10 El sistema de información para una planificación de la inversión municipal .................................................. 106 No. 11 La planificación municipal y su vinculación con cuatro relaciones básicas de: Población–entorno real .................................................. 107 x RESUMEN El objetivo general de la tesis “El gobierno municipal y la planificación del desarrollo local. Situación del municipio de Sayaxché, departamento del Petén”, es analizar la participación del gobierno municipal y de los actores sociales en el actual proceso de planificación del desarrollo local para, posteriormente, formular lineamientos teóricos para un modelo administrativo de gestión municipal participativa enfocado hacia el desarrollo endógeno del municipio de Sayaxché. Para su elaboración, se hizo un esfuerzo por recopilar la bibliografía más actualizada que aportara de una forma explícita y sencilla los conceptos para la metodología de la investigación del trabajo de campo. Se recopiló la información sobre los actores sociales que intervienen en el desarrollo del municipio y la incidencia y beligerancia del gobierno municipal. Se conforma de siete capítulos: El primer capítulo es una presentación general del municipio de Sayaxché. Se destacan aspectos geofísicos, arqueológicos, demográficos, ambiente e infraestructura. El segundo capítulo contiene el marco conceptual que reúne algunas de las teorías que han originado debates en cuanto a cómo y quién debe planificar. El tercer capítulo se refiere al planteamiento de la investigación, trata de identificar los mecanismos y actores sociales en una incipiente gestión municipal participativa. El cuarto capítulo, marco metodológico. Se delimita espacialmente el área urbana y rural del municipio de Sayaxché, generando con ello información particular y específica de la problemática existente en su contexto socio-geográfico. El enfoque cualitativo de esta investigación delimita su abordaje científico a tres temáticas centrales: La planificación del desarrollo municipal, la gestión municipal y los actores sociales presentes en el municipio. Se define un tipo de muestreo estratificado y dirigido, que involucra a los actores sociales previamente identificados dentro de la unidad poblacional donde participan. xi El quinto capítulo contiene el análisis de resultados. Según los objetivos de la investigación se procedió a analizar la información tanto de gabinete como del trabajo de campo que se obtuvo en el municipio. Se realizó un mapeo general del municipio y se investigó sobre los temas más importantes para sustentar la investigación. El sexto capítulo, conclusiones generales. Después de hacer un análisis de los datos obtenidos en el trabajo de gabinete y el trabajo de campo se concluye tomando en cuenta aspectos relevantes para el municipio de Sayaxché. El séptimo capítulo considera algunos lineamientos generales como una propuesta para la planificación del desarrollo en la nueva gestión municipal. Por último, la bibliografía consultada para dichos fines y los anexos donde se adjuntan los cuestionarios para la recolección de datos, así como un cronograma del trabajo de campo. 1 I .I . INTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓN La apertura democrática que ha iniciado Guatemala vislumbra una nueva etapa de transformaciones, en la cual, la modernización de la administración pública se constituye en un bastión importante para el desarrollo del país. Un eje fundamental para la promoción del desarrollo lo constituye el fortalecimiento de las estructuras locales. Y dado que el gobierno local municipal, es la autoridad máxima de un municipio, su deber como órgano institucional promotor del desarrollo es velar por los intereses y el mejoramiento del municipio. En esta nueva etapa de cambios, la vinculación de todos los sectores de la sociedad es un factor de suma importancia para la elaboración y ejecución de la planificación del desarrollo municipal. En este sentido, las leyes aprobadas por el Congreso de la República, como la Ley General de Descentralización, Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, así como las reformas al Código Municipal y por otro lado los Acuerdos de Paz, son un avance para lograr el desarrollo local. Ya que se enfocan principalmente a la participación social y el nuevo rol estratégico de la gestión municipal, como protagonistas del proceso de planificación del desarrollo. Por lo anterior, este trabajo de investigación es una iniciativa que surge a fin de conocer y analizar la participación del gobierno municipal y de los actores sociales que intervienen en el actual proceso de planificación del desarrollo para, posteriormente formular lineamientos teóricos de un modelo administrativo de gestión municipal participativa enfocado hacia el desarrollo endógeno de Sayaxché, departamento del Petén. Es aquí donde radica la importancia de este estudio, al tratar de identificar los mecanismos y actores sociales en una incipiente gestión municipal participativa, que en teoría, conlleva a proponer y crear soluciones a los problemas de la comunidad, formuladas por medio de una planificación del desarrollo municipal, que se concretizan en la comunidad a través de programas y proyectos de inversión social y productiva, que en este caso específico busca incrementar la calidad de vida del vecino de Sayaxché. 2 Se busca que la investigación social dé como resultado, información objetiva, precisa y holística, con datos en forma de probabilidades y aproximaciones al problema. Se trata de entender el contexto municipal y el proceso de planificación del desarrollo municipal desde el punto de vista de cada uno de los actores locales inmersos en él, con sus particularidades y especificidades. 3 I I .I I . MARCO CONTEXTUALMARCO CONTEXTUAL 2.1. Ubicación del municipio de Sayaxché. 2.1.1. Aspectos geofísicos, arqueológicos, ambiente e infraestructura vial. Según el Instituto Nacional de Estadística –INE- (2003), el municipio de Sayaxché se ubica en el departamento del Petén (región VIII), constituye uno de sus 12 municipios. Fue creado por acuerdo gubernativo del 4 /12 / 1929, desmembrándolo del municipio de La Libertad. Su municipalidad es de 4ª categoría y situada a una altura de 125 metros sobre el nivel del mar. Limita al Norte con La Libertad, San Francisco y Santa Ana (Petén); al Este con Dolores y San Luis (Petén); al sur con Chisec (Alta Verapaz) y al Oeste con el río Usumacinta y frontera con la República de México. Se ubica en la latitud 16° 31´ 46” y longitud 90° 11’ 23”. Cuenta con una extensión territorial de 3, 904 kilómetros cuadrados. La topografía del municipio presenta una vasta llanura pantanosa y plana, apenas interrumpida por las montañas que se desarrollan en la frontera con el estado mexicano de Tabasco y en los lindes de Alta Verapaz, definiendo un clima cálido. La distancia entre la cabecera municipal y la ciudad de Guatemala es de 428 kilómetros por la carretera CA-13 y CA-9, con la cabecera departamental dista a 65 kilómetros y con la zona fronteriza del río Usumacinta a 35 kilómetros. Su aislada ubicación geográfica y dispersión poblacional con respecto a la red vial nacional y a ciudades de importancia socio-económica del país, presenta una alta ruralidad, pobreza extrema, bajo desarrollo humano y concentración de actividades ilícitas –entre las que destacan la migración incontrolada, narcotráfico, comercio ilícito de fauna y flora exótica y depredación de áreas boscosas y sitios arqueológicos-. 4 Gráfico Gráfico No. 1No. 1 «Ubicación del municipio de Sayaxché en el territorio nacional» Fuente: www.spanport.ucsb.edu/faculty/mcgovern/guatemala.html En la biodiversidad del territorio municipal existe una variedad de accidentes orográficos: 14 cerros y 14 islotes; variedad de accidentes hidrográficos: 12 ríos, 25 riachuelos, 2 quebradas –Chinajá y Raxrujá-, laguna de Petexbatum, 28 lagunetas, el rápido de Raudal del Chapayal y dos ensenadas –Carrizal y Tacistal-. A lo largo del territorio, existen numerosos ríos subterráneos, permitiendo la perforación de pozos artesianos y la extracción de agua pura, clara y dulce a profundidades no mayores entre los 35 a 50 pies. Según el INSIVUMEH (2002) la precipitación media anual en el río Usumacinta y La Pasión, es de 1,800 metros cúbicos/segundo. El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación –MAGA- (2002) según su sistema de monitoreo de la erosión del suelo en el ámbito nacional, afirma que la cuenca del río La Pasión genera 5 toneladas /kilómetro 5 cuadrado / año, constituyéndose una cifra insignificante con respecto al comportamiento de la problemática en el resto del país. Sayaxché, además de contar con numerosos sitios arqueológicos de la cultura maya – entre los más famosos, Machaquilá, Dos Pilas, Ceibal, Aguacateca y Cancuén-, posee una riqueza natural susceptible a ser explotada sosteniblemente en actividades ecológicas, turísticas y económicas (bosque sub-tropical con flora y fauna exótica, ríos y lagunas, reservas de petróleo y maderas preciosas). La infraestructura vial en el territorio municipal tiene poca cobertura y dificulta la preservación y explotación racional de los recursos con que se cuenta. A pesar de existir un marco legal e institucional –leyes e instituciones- en el país, éstas son desconocidas y su aplicación en el municipio es casi inoperante e ineficaz; contribuyendo a que las actividades ilícitas como la migración incontrolada, la explotación irracional de recursos naturales y depredación del medio ambiente y sitios arqueológicos, sigan siendo una amenaza latente y constante para la biodiversidad existente. La colonización de Sayaxché es una de las seis que la agencia gubernamental Fomento y Desarrollo Económico del Petén –FYDEP- desarrolló en el oeste del departamento durante los últimos años. Abarca aproximadamente 3,000 kilómetros cuadrados y administrado a través de tres cooperativas en las márgenes del río La Pasión y de las lagunas de San Juan Acul y Petexbatum. Constituyendo el núcleo que coordina todas las actividades en lo que se refiere a infraestructuras, obras de desarrollo comunitario y política agraria, por estar asentada en una de las regiones más fértiles del departamento. Según el último Censo Agropecuario del INE (2003) la biodiversidad y extensión territorial de las áreas protegidas existentes en el municipio, constituyen uno de los mayores capitales naturales de Guatemala en constante amenaza de depredación ambiental ante un inexistente plan de ordenamiento territorial. 6 Las estadísticas confirman que el 43% de la cobertura forestal del país se ubica en el departamento del Petén, del cual un 20% corresponde al municipio de Sayaxché. De acuerdo con lo anterior, una de las potencialidades del municipio lo constituye la actividad forestal, aportando sus ecosistemas forestales a la colectividad, tales como la protección de suelos, la conservación del ciclo hidrológico, la contribución a la creación de hábitat para la diversidad biológica de la fauna y flora, la captura de carbono y la liberación de oxígeno y manutención de la cobertura boscosa nacional y regional. En los últimos años a raíz de la firma de los Acuerdos de Paz (1996) se han llevado a cabo grandes flujos migratorios de campesinos hacia el municipio, provenientes del altiplano norte y población desarraigada en México. La invasión y asentamiento ilegal en áreas de reserva natural son constantes y constituyen un mecanismo de presión hacia el gobierno central, para que se les adjudique tierras y de esta forma establecerse definitivamente en estas áreas. Con respecto a la problemática ambiental en el municipio, el PNUD (2002) afirma que el aumento poblacional, la escasez de empleos no agropecuarios y la falta de tierras agrícolas ha obligado a muchos agricultores migrantes a habilitar tierras con bosque para convertirlas en áreas agrícolas o pecuarias. Otras causas como el crecimiento desordenado de las zonas urbanas y asentamientos humanos, el pastoreo no controlado en bosques, la tala selectiva de madera y el consumo de leña, son factores que favorecen la deforestación. Desde 1998, la empresa Reforestadora de Palma del Petén –REPSA- está adquiriendo extensas tierras en la parte sudeste del municipio, para la siembra de palma africana y extracción de materia prima para aceite comestible –OLMECA-; creando fuentes de empleo en la población rural. No obstante, la modificación de la frontera agrícola, la substitución de bosques por cultivos foráneos, contribuyen a la desaparición de fauna y flora exótica propia del lugar. 7 Cada año, la empresa va adquiriendo más extensiones de tierra, las cuales son vendidas por los campesinos y éstos emigran hacia el norte del departamento en busca de nuevas tierras. Según el Ministerio de Energía y Minas –MEM- (2003) la exploración y explotación de hidrocarburos se lleva a cabo en los campos de Chinajá y San Román, aportando una producción de 6,000 barriles/día, siendo un 90% para exportación y el resto para consumo nacional. La infraestructura petrolera del municipio a cargo de la refinería Basic Resources International, incluye un oleoducto que cruza e intercomunica los principales campos petroleros del departamento. Gráfico No. 2Gráfico No. 2 «Ubicación del municipio de Sayaxché en su contexto departamental» Fuente: Planimetría del Instituto Geográfico Nacional –IGN-, Guatemala (2003) 8 Con respecto al intercambio socio-económico, los habitantes se han dedicado a la agricultura, a la extracción de maderas preciosas y a la pesca. El comercio se ha sostenido desde el pasado –vía fluvial- con el departamento de Alta Verapaz, hacia la comunidad de Sebol. En la actualidad con la finalización del asfalto en la carretera, tanto de la cabecera departamental –Flores- como de Cobán A.V. este intercambio comercial es muy significativo. Asimismo, los nuevos asentamientos rurales de las márgenes de los ríos La Pasión y Petexbatum han formado cooperativas que trabajan en la agricultura, ganadería y avicultura. Los sitios arqueológicos están siendo estudiados, por el gran interés que encierran y actualmente se intensifica su proceso de conservación y resguardo contra las actividades ilícitas de tráfico y destrucción masiva. 2.1.2 Otros aspectos que destacan en el municipio. A nivel departamental, constituye el segundo municipio más poblado, siendo en su mayoría, población indígena. En cuanto a la situación del desarrollo humano y niveles de pobreza, existe un déficit de bienes y servicios básicos, sobre todo en educación, salud, vivienda y fuentes de trabajo e ingresos económicos. En el régimen de tenencia de la tierra, se destaca la condición de género en forma desigual e inequitativa. La región de Sayaxché ha sido declarada como una de las superficies boscosas de mayor importancia a escala nacional y regional, constituyéndose como un potencial refugio de biodiversidad y de depredadores, ante sus múltiples amenazas (invasiones a tierra, actividad petrolera, tala de árboles y extensión de la frontera agrícola por pastoreo y cultivos), se destaca la falta de autoridad y orden constitucional. 9 Gráfico No. 3Gráfico No. 3 «Mapa del municipio de Sayaxché» Fuente: www.inforpressca.com/sayaxche/mapa.php 2.2. Caracterización de la población del municipio 2.2.1. Información demográfica del municipio. Uno de los aspectos de suma importancia para Sayaxché, es su crecimiento urbanístico y poblacional, originado por los constantes y dispersos flujos migratorios hacia el área rural; lo que ha generado un proceso de deterioro ambiental especialmente en su cobertura boscosa. Los principales datos demográficos del área geográfica en estudio y su relación comparativa con el departamento del Petén, son los siguientes: 10 Cuadro No. 1Cuadro No. 1 «Población total clasificada por año y área geográfica específica (número de habitantes y por sexo)» 20012001 20022002 Departamento del Petén ß Población Masculina (%) ß Población Femenina (%) 346, 805 habitantes 366, 735 habitantes (100 %) 187, 228 hombres (51.0 %) 179, 507 mujeres (49.0 %) Municipio de Sayaxché ß Población Masculina (%) ß Población Femenina (%) 050, 375 habitantes 055, 578 habitantes (100 %) 28, 521 hombres (51.0 %) 27, 057 mujeres (49.0 %) FUENTE: Censo Nacional XI de Población y VI de Habitación del Instituto Nacional de Estadística –INE- (2002 y 2003). El municipio de Sayaxché presenta una composición poblacional por grupos de edad: De 0-6 años: 14, 619 personas (26.3%); de 7-14 años: 13, 401 personas (24.1%); de 15-17 años: 3, 884 personas (6.9%); de 18-59 años: 21, 664 personas (39%); de 60- 64 años: 713 personas (1.2%) y de 65 a más años: 1, 297 personas (2.5%). Lo que indica que la población mayoritaria del municipio se ubica entre los rangos de 0 a 6 años y de 18 a 59 años; la misma tendencia se perfila a nivel departamental. La composición poblacional clasificada por área geográfica –urbano y rural- tanto en el área departamental como municipal, presentan una similar tendencia de alta ruralidad. En el municipio, la población urbana está compuesta por 7, 322 habitantes (13.17%) y la población rural por 48, 256 habitantes (87%); a nivel departamental, la población urbana constituye el 30% y la rural (70%). A nivel departamental, Sayaxché constituye el segundo municipio más poblado, superado únicamente por la cabecera municipal de La Libertad con 67, 252 habitantes y relegando a San Luis con 48, 745 habitantes. Cuadro No. 2Cuadro No. 2 «Grupo étnico clasificado por área geográfica específica. Año 2003. (número de habitantes)» TOTAL TOTAL POBLACIÓN POBLACIÓN INDÍGENAINDÍGENA PPOBLACIÓNOBLACIÓN NO INDÍGENANO INDÍGENA Departamento del Petén. 366, 735 habitantes. 113, 462 hab. (31 %) 253, 273 hab. (69 %) Municipio de Sayaxché. 55, 578 habitantes. 34, 964 hab. (63 %) 20, 614 hab. (37 %). 11 FUENTE: Censo Nacional XI de Población y VI de Habitación del Instituto Nacional de Estadística –INE- (2002 y 2003). La población indígena constituye una mayoría poblacional en el municipio; como una consecuencia de los constantes flujos migratorios hacia el municipio, por parte de grupos indígenas provenientes del norte del altiplano nacional, de origen maya Q´eqchí en su mayoría. La tendencia poblacional a nivel departamental es todo lo contrario, donde el 69% pertenece al grupo no indígena y una minoría del 31% a población indígena. A nivel departamental, Sayaxché constituye el municipio con mayor población indígena con 34, 964 habitantes de un total de 55, 578 habitantes; le sigue en proporción, la cabecera municipal de San Luis con 29, 475 habitantes de un total de 48, 745 habitantes. Según estimaciones del INE (2003) de una población total de 55, 350 habitantes; unos 20, 367 conforman los flujos de inmigrantes (hacia el municipio) y 4, 839 conforman los flujos de emigrantes (fuera del municipio, hacia otros lugares). 2.2.2. Situación del desarrollo humano y niveles de pobreza en la población. La región VIII del Petén y sus municipios presentan una alta dispersión poblacional, un desordenado crecimiento rural y escasez de infraestructura física de inversión al desarrollo humano. El municipio presenta un crecimiento demográfico producto del impacto migratorio hacia el área rural del municipio, donde los niveles de calidad de vida de sus pobladores, son relativamente bajos en comparación al resto del departamento y del país. Existe un déficit de bienes y servicios básicos, sobre todo en educación, salud y fuentes de trabajo e ingresos económicos; siendo éste último una de las causas que originan la depredación de los recursos naturales existentes. Según la SEGEPLAN (2001) los índices de pobreza y pobreza extrema son relativamente altos en comparación con el nivel departamental y nacional y el PNUD- (2002) afirma que su desarrollo humano presenta un valor bajo con respecto al promedio departamental y nacional. 12 Cuadro No. 3Cuadro No. 3 «Estimación del índice de desarrollo humano y situación de pobreza clasificado por área geográfica específica para el año 2000 y 2001” (expresado en %)» ÍNDICE DE ÍNDICE DE DESARROLLO DESARROLLO HUMANO HUMANO ––IDHIDH -- AÑO 2001.AÑO 2001. NIVEL DE NIVEL DE POBREZA POBREZA GENERAL.GENERAL. AÑO 2000.AÑO 2000. NIVNIVEL DE EL DE POBREZA POBREZA EXTREMA.EXTREMA. AÑO 2000.AÑO 2000. País. 0.61 (promedio nacional) 54.3% 22.7% Departamento Petén. 0.61 59.3% 22.16% Municipio de Sayaxché. 0.57 69.7% 27.26% FUENTE: Informe anual de Desarrollo Humano de Naciones Unidas –PNUD- (2002) y la Estrategia de Reducción de la Pobreza de SEGEPLAN (2001). 2.2.3. Salud en el municipio. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social MSPAS- (2004) está representado en el municipio por la Dirección Regional del Sur occidente del Petén -RSOP-, la cual coordina la administración y prestación de los servicios de salud. Desde el año 2000, se ha incorporado una brigada de apoyo médico del gobierno cubano, especialmente en la atención de salud rural. La infraestructura de los servicios de salud en el municipio se limita a un hospital nacional, ocho puestos de salud, setenta y tres unidades mínimas y catorce centros de convergencia. Los puestos de salud han sido construidos con apoyo económico de los Fondos Sociales y de recursos privativos de la compañía Basic Resources International. Las unidades mínimas y los centros de convergencia han sido construidos en su mayoría con recursos locales de las comunidades y en algunos casos con recursos del Fondo de Inversión Social –FIS- en el municipio. Según la –DRSOP- (2004), el MSPAS con el apoyo de la misión cubana y voluntarios comunitarios, han logrado incrementar la cobertura de los servicios de salud preventiva y curativa, a casi el 90% de la población; a pesar de contar con un déficit de infraestructura física para la prestación del servicio. 13 En el ámbito comunitario existen varias ONG´s que prestan los servicios de capacitación en salud preventiva enfocado a medicina natural y partos por comadrona. Según estadísticas del MSPAS (2003) entre las enfermedades más comunes destacan: Infecciones respiratorias agudas, paludismo, parasitismo y anemia; así como reconoce una vulnerabilidad «moderada» frente a la desnutrición crónica en población en general. Cuadro No. 4 «Indicadores básicos de salud en el municipio de Sayaxché, año 2002 (Tasas estimadas por cada 1,000 nacidos)» TASA TASA BRUTA DE BRUTA DE MORTALIDAMORTALIDA D GENERAL D GENERAL DE LOS DE LOS HABITANTEHABITANTE SS TASA TASA BRUTA DE BRUTA DE MORTALIDAMORTALIDA D INFANTIL D INFANTIL POR CADA POR CADA 1000 1000 NACIDOS NACIDOS VIVOS.VIVOS. TASA TASA BRUTA DE BRUTA DE MORTALIDAMORTALIDA D MATERD MATER NA NA POR CADA POR CADA 1000 1000 HABITANTEHABITANTE S.S. TASA TASA GLOBAL DE GLOBAL DE FECUNDIDAFECUNDIDA D POR D POR CADA 1000 CADA 1000 MUJERES MUJERES EN EDAD EN EDAD FÉRTIL.FÉRTIL. TASA DE TASA DE NATALIDANATALIDA D.D. ESPERANZESPERANZ A DE VIDA A DE VIDA AL NACER AL NACER (PROMEDIO(PROMEDIO ).). 4.0% 43.10 65.58 190.61 43.12 67.14 FUENTE: Sistema de Información Gerencial en Salud –SIGSA- del Ministerio MSPAS (2003). 2.2.4. Educación en el municipio. Cuadro No. 5Cuadro No. 5 «Estimación numérica del alfabetismo. Año 2003 (expresado en número de personas y sexo)» TOTALTOTAL HOMBRESHOMBRES MUJERESMUJERES Departamento del Petén. 186, 476 personas. 99, 388 personas. 87, 088 personas. Municipio de Sayaxché. 22, 690 personas. 12, 727 personas. 9, 963 personas. q TASA DE ALFABETISMO (a nivel departamental): 68.4 % q TASA DE ALFABETISMO (a nivel municipal): 58.5% 14 FUENTE: Censo Nacional XI de Población y VI de Habitación del Instituto Nacional de Estadística –INE- (2002 -2003) Cuadro No. 6Cuadro No. 6 «Estimación porcentual de tasa de incorporación al sistema y tasa de repitencia a nivel primario para el año 2001, clasificada por área geográfica específica» TASA DE INCORPORACIÓTASA DE INCORPORACIÓNN TASA DE REPITENCIATASA DE REPITENCIA TOTALTOTAL MASCULINOMASCULINO FEMENINOFEMENINO MASCULINOMASCULINO FEMENINOFEMENINO Depto. del Petén. 91.59 % 92.58 % 90.51 % 18.11 % 17.14 % Munic. Sayaxc hé. 89.98 % 86.10 % 94.28 % 17.16 % 15.67 % FUENTE: Informe de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas –PNUD- (2001). Según los datos del INE (2003) el municipio de Sayaxché posee 40, 959 habitantes (población de 7 años y más) incorporados al sistema educativo local, de los cuales: 21, 135 son hombres y 19, 824 mujeres. En los niveles de escolaridad respectivos: En el nivel pre-primario (377 personas), nivel primario de 1º a 3er grado (12, 259 personas), nivel primario de 4º a 6º grado (7, 526 personas), nivel medio de 1º a 3er grado (1, 746 personas), nivel medio de 4º a 7º grado (936 personas) y en el nivel superior escasamente llegan a cuantificarse 147 personas. De los 40, 959 alumnos incorporados al sistema educativo local, 12, 708 alumnos estudian en establecimientos públicos y 1, 127 alumnos en establecimientos privados. Cuadro Cuadro No. 7 No. 7 Estimación porcentual de tasa de retención y tasa de deserción a nivel primario para el año 2001 y clasificada por área geográfica específica TASA DE TASA DE RETENCIÓNRETENCIÓN TASA DE TASA DE DESERCIÓNDESERCIÓN Departamento del Petén. 81.60 % 18.40 % Municipio de Sayaxché. 77.21 % 22.79 % 15 FUENTE: Informe de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas –PNUD- (2001). Según los datos del INE (2003) se identifican las causas de inasistencia escolar en la población escolar entre 7 a 14 años, entre las que destacan: Los padres de familia no quieren que sus hijos estudien, no existe una escuela cercana a casa, no le gusta ir o por falta de dinero. Cabe mencionar que otro de los factores de la deserción y repitencia de los escolares se debe a la importancia de su mano de obra para la siembra y cosecha de granos básicos de consumo familiar y en algunos casos para la venta. 2.2.5. Vivienda y servicios básicos en el municipio. Según el INE (2003) en el municipio hay 55, 578 habitantes distribuidos en 11, 552 viviendas, estimándose que el número familiar promedio que habita una vivienda es de 5 personas en la ciudad y 6 personas en el área rural. A nivel departamental, Sayaxché es superado por el municipio de La Libertad, en lo concerniente a características tecnológicas en la vivienda, entre las que destacan: Uso de panel solar y gas corriente como mecanismos de iluminación artificial para la vivienda; así también en el consumo de leña como medio de combustión en la cocina. Según el INE (2003) el municipio posee un total de 6, 249 hogares con cuarto exclusivo para cocinar, únicamente es superado por el municipio de La Libertad con 9, 279 hogares. Como reflejo de la alta ruralidad del municipio, se han detectado 124 viviendas con actividad económica en el área rural y únicamente 21 viviendas en el área urbana. En lo referente a la tenencia de la vivienda, destaca que el 80% de las viviendas existentes son propias, un 10% son cedidas, un 7% en alquiler y otro mecanismo un 3%. La situación de la gran mayoría de aldeas y caseríos del municipio –debido a su alta dispersión e inaccesibilidad vial- presenta un déficit habitacional similar al de la realidad nacional en áreas de extrema pobreza; donde el 75% de los habitantes carece de una vivienda con agua potable, drenajes, electricidad y amplitud espacial; por lo que el hacinamiento y la insalubridad constituyen los elementos comunes en la actual arquitectura habitacional rural que da cabida a los nuevos flujos migratorios. 16 Cuadro No. 8Cuadro No. 8 «Características de la vivienda para el municipio de Sayaxché» ! Tipo de vivienda TOTAL TOTAL DE DE VIVIENDAVIVIENDA S:S: CASA FORMAL APARTAMAPARTAM ENTOENTO CUARTO CUARTO EN CASA EN CASA DE DE VECINDADVECINDAD RANCRANC HOHO CASA CASA IMPROVISADIMPROVISAD AA OTROOTRO TIPOTIPO 11, 552 9, 062 51 19 2, 260 101 59 ! Materiales de construcción utilizados en las viviendas PISO INTERIOR.PISO INTERIOR. PAREDES PAREDES EXTERIORES.EXTERIORES. TECHO FINAL.TECHO FINAL. TOTAL: 11, 552 viviendas en el municipio. Tierra: 7, 254 unidad. Torta de cemento: 1, 761 unidades. Madera: 356 unidad. Ladrillo de cemento: 159 unidades. Piso cerámico: 59 unidades. Piso de barro: 35 unidades. OTROS: 1,924 unid. Madera: 8,681 unidades. Lepa / caña o palo: 1,453 unidades. Block: 1, 191 unidades. Concreto: 59 un. Bajareque: 32 un. Adobe: 29 un. Lámina metal: 25 unidades. Paja o palma: 5, 709 unidades. Lámina metálica: 5, 645 unidades. Losa de concreto: 80 unidades. Asbesto Cemento: 30 unidades. Teja de barro: 25 unidades. OTRO: 63 unidades. ! Servicios básicos en la vivienda (Unidades con respecto al total de viviendas en el municipio). MEDIO PARA MEDIO PARA COCINAR EN EL COCINAR EN EL HOGAR:HOGAR: 9, 725 VIV9, 725 VIV IENDAS.IENDAS. DRENAJE DRENAJE SANITARIO SANITARIO –– USO USO EXCLUSIVO PARA EXCLUSIVO PARA EL HOGAREL HOGAR-- :: 5, 569 VIVIENDAS.5, 569 VIVIENDAS. TIPO DE TIPO DE ALUMBRADO QUE SE ALUMBRADO QUE SE DISPONE EN EL DISPONE EN EL HOGAR:HOGAR: 9, 779 VIVIENDAS.9, 779 VIVIENDAS. TOTAL: 11, 552 viviendas en el municipio. Uso de Leña: 8, 951 Uso de Gas Propano: 540 Uso de Gas corriente: 186 Electricidad: 40 viviendas. Letrina o pozo ciego: 5, 158 Fosa Séptica: 245 Excusado Lavable: 111 Red de drenajes: 55 viviendas. Gas Corriente: 5, 969 viviendas. Sistema Eléctrico: 2, 121 viviendas. Candela: 1, 238 Panel Solar: 436 OTRO: 15 17 ! Mecanismo de eliminación de basuras en cada vivienda. Total viviendas: 9, 779 unidades. ENTIERRAN LA BASURA TIRAN LA BASURA QUEMAN LA BASURA PAGO DE SERVICIO MUNICIPAL PAGO DE SERVICIO PRIVADO 225 viviendas. 2, 491 viviendas. 6, 791 viviendas. 82 viviendas. 170 viviendas. FUENTE: Censo Nacional XI de Población y VI de Habitación del Instituto Nacional de Estadística –INE- (2002 -2003). 2.2.6. Población económicamente activa –PEA- del municipio. Según las proyecciones estadísticas de la SEGEPLAN (2003) la –PEA- del municipio se concentra en mayor porcentaje en los siguientes rangos de edad: 15-19 años, 20-24 años y de 25-49 años, con respecto al resto de la población total. Del total 15, 813 habitantes de la –PEA- unos 15, 673 se encuentra ocupada. En la distribución por género predomina una desigualdad en el acceso a oportunidades para las mujeres, conformándose de la siguiente manera: Población masculina (13, 310 habitantes) y población femenina (2, 503 habitantes). La población económicamente inactiva asciende a 25, 146 habitantes, de los cuales, 7, 825 son hombres y 17, 321 son mujeres. En cuanto a las principales actividades económicas del municipio, la población rural se concentra en la actividad agropecuaria de tipo parcelario, la pesca, la extracción de maderas preciosas, palma africana para la extracción de aceite y recursos petroleros. En el área urbana, la actividad comercial genera un fuerte intercambio socio- económico y movilidad poblacional con su contexto geográfico inmediato –municipio de La Libertad y norte de Alta Verapaz-. Según el INE (2003) la –PEA- por categoría ocupacional define un total de 15, 713 habitantes, distribuidos de la siguiente forma: En cuenta propia (7, 965 habitantes), como familiar no remunerado (4, 008 habitantes), como empleado privado (1, 935 habitantes), en calidad de patrono (1, 188 habitantes) y como empleado público (617 habitantes). 18 2.2.7. Medio ambiente y uso de tecnología en el municipio. Los resultados del último Censo Agropecuario del INE (2003) han concluido en catalogar al municipio de Sayaxché, como una de las superficies boscosas de mayor importancia a escala nacional, debido a su gran riqueza natural –biodiversidad en flora y fauna exótica- y su gran extensión territorial. En el régimen de tenencia de la tierra, destaca la condición de género en forma desigual e inequitativa: Rango de 4,000 a 8,000 hombres productores agropecuarios y un rango de 1 a 150 mujeres productoras agropecuarias. Se registra un rango de 4001 a 8000 fincas en el territorio municipal; el cual, constituye uno de los rangos más altos a escala nacional. CUADRO No. 9CUADRO No. 9 «Tenencia de la tierra en el municipio de Sayaxché. Año 2003 (unidad: manzanas)» NÚMERO DENÚMERO DE FINCAS: 5, 738 UNID FINCAS: 5, 738 UNIDADES ADES REGISTRADAS.REGISTRADAS. SUPERFICIE: 207, 803SUPERFICIE: 207, 803. 07 . 07 MANZANAS.MANZANAS. EN EN PROPIEDAD.PROPIEDAD. EN EN ARRENDAMIENTO.ARRENDAMIENTO. ENEN COLONATO.COLONATO. ENEN USUFRUCTO.USUFRUCTO. OCUPADAS.OCUPADAS. 3, 936 fincas (199, 268. 52 manzanas). 1, 506 fincas (6, 823.26 manzanas). 197 fincas (966.01 manzanas). 60 fincas (443.78 manzanas). 34 fincas (290.50 manzanas). FUENTE: Censo Agropecuario del Instituto Nacional de Estadística –INE- (2003). Cuadro 10Cuadro 10 «Uso del suelo en el municipio de Sayaxché. Año 2003 (unidad: manzanas)» NÚMERO DE FINCAS: 6 ,NÚMERO DE FINCAS: 6 , 899 UNIDADES 899 UNIDADES REGISTRADAS.REGISTRADAS. SUPERFICIE: 218, 559SUPERFICIE: 218, 559 .05 MANZANAS..05 MANZANAS. Cultivos Cultivos anuales o anuales o temporales (se temporales (se excluye pastos).excluye pastos). Cult ivos Cultivos permanentes o permanentes o semisemi -- permanentes permanentes (se excluye (se excluye pastos).pastos). PASTOS para PASTOS para ganado vacuno.ganado vacuno. RECURSOS RECURSOS FORESTALES O FORESTALES O BOSQUES.BOSQUES. OTROS USOS OTROS USOS NO DEFINIDOS.NO DEFINIDOS. 6, 785 fincas (107, 788.71 manzanas). 266 fincas (1, 890.60 manzanas). 1, 182 fincas (45, 481.05 manzanas). 1, 525 fincas (44, 899.46 manzanas). 2, 290 fincas (18, 499.23 manzanas). FUENTE: Censo Agropecuario del Instituto Nacional de Estadística –INE- (2003). 19 La región de Sayaxché ha sido declarada como una de las superficies boscosas de mayor importancia a escala nacional y regional, constituyéndose como un potencial refugio de biodiversidad y de depredadores, ante sus múltiples amenazas (invasiones a tierra, actividad petrolera, tala de árboles y extensión de la frontera agrícola por pastoreo y cultivos), falta de autoridad y orden institucional. Según un representante de Conservación Internacional –CI- (2004): «Reconstruir la gobernabilidad en esta región petenera no es sólo exigir al gobierno central cumplir su papel, sino la participación de todos los sectores de la sociedad para el rescate de las áreas a ser conservadas. Es necesario una alianza entre instituciones públicas y organizaciones no gubernamentales, así como la corresponsabilidad con grupos comunitarios, con los cuales existan acuerdos». La CONAP –REGIÓN PETÉN- (2004) afirma que se tiene contemplado incrementar el número de guarda recursos, impulsar una política de co-administración con ONG’s o entidades de cooperación internacional e instalar pequeños campamentos militares y policíacos para mantener presencia en el área y desestimular nuevas invasiones. Se considera estratégico el acercamiento con las comunidades, para convertirlas en «aliadas» en la protección de los recursos naturales. 20 I I I .I I I . MARCO CONCEPTUALMARCO CONCEPTUAL 3.1. Los paradigmas para un nuevo modelo de planificación del desarrollo municipal en América Latina. 3.1.1. Las teorías vigentes hasta la década de los 80´s. Según Puente Alcaraz y C. Alonzo (2000: s/n) el debate sobre quién debe planificar y cómo, pareció cerrarse con la postura estructuralista apoyada por el CEPAL en los años cincuenta. La crisis de los ochenta y el fin del modelo propuesto por dos décadas, donde el Estado, con el auxilio del mercado, eran los únicos que de manera vertical tenían la capacidad de planificar las políticas de inversión y desarrollo social, cuestionó el modelo. Se apunta, a principio del nuevo siglo, la génesis de un nuevo paradigma donde la gerencia supere el corsé de la mera administración efectiva de recursos. Esta nueva visión parte de la idea que el municipio debe ocupar un espacio central y liderar la planificación «hacia dentro» o «endógena» y hacerlo desde la perspectiva de la integración de los distintos actores presentes en el medio local. La planificación del desarrollo como materia de estudio científico adquiere su mayor relevancia en la década de los 40´s y 50´s. El fin de la II Guerra Mundial favoreció el florecimiento de planteamientos teóricos tendentes a evitar en el futuro situaciones similares. Se crearon y reforzaron organismos supranacionales con la difícil misión de evitar que las crisis recurrentes del mercado pusieran al borde del abismo a las estructuras democráticas. Es el momento del Welfare State donde el Estado asume su responsabilidad de romper el ciclo de crisis económicas recurrentes con políticas intervencionistas favoreciendo el empleo público; las redes de protección social se extienden incuestionablemente. Por otro lado, se bautiza como tercer mundo al grupo de países que no han podido alcanzar el desarrollo deseable o ese Estado de bienestar. 20 21 Hay en general una gran confianza en que es posible acabar con las guerras, el hambre y las necesidades básicas insatisfechas en todo el planeta. Sólo es necesario una buena planificación de los recursos para que esto sea posible. Los Estados y los organismos internacionales emanados de la conferencia de Bretoon Woods son los actores centrales de esta planificación. En América Latina es el Comité Económico para América Latina –CEPAL- dentro del conglomerado de la ONU, la que orienta durante los 40´s y 50´s sobre las medidas económicas más acertadas para fomentar el desarrollo, a través de una «Planificación Integral». El diseño de los modelos de desarrollo de las naciones de la región se enfocan según la teoría estructuralista de Prebisch, cuyos principales productos son la teoría de la dependencia (relación entre países del centro y la periferia) y la industrialización por sustitución de importaciones y donde el peso de la planificación es monopolizado por el Estado. Este paradigma se mantuvo mientras el crecimiento económico fue posible. Cuando el cúmulo de inexactitudes en el modelo propuesto no fue capaz de dar respuesta a la terca realidad, donde no se conseguía escapar del estancamiento económico en los 70´s y de la franca crisis en los 80´s, se plantea con virulencia un debate sobre las alternativas económicas a asumir y sobre la manera de planificar. El CEPAL plantea el neoestructuralismo, que explica el fracaso relativo del modelo teórico de Prebisch como un olvido de la «dimensión social del desarrollo». La industrialización propuesta, sin embargo, no realizó una reflexión acerca del papel del Estado en cuanto agente económico y escenario de conflictos sociales y políticos. Sin reformas fiscales, sin transformaciones estructurales en la tenencia de la tierra y en el sistema educacional, así como en el diseño de nuevas políticas frente a la inversión extranjera, la industrialización terminaría colapsándose, como así sucedió. La versión del neoliberalismo, abstrayéndose de cualquier proyección política y/o social, establece su alternativa recurriendo a lo que, en principio, parecen medios meramente financieros. 22 La economía, en esta visión tan pobre, es el arte de la optimización de las cuentas financieras, tanto públicas como privadas. Su mayor obsesión es el control de la inflación, por los medios que sean, y el reducir el gasto público, así como preparar el terreno para que las inversiones privadas encuentren buen lugar para instalarse. El papel del Estado para el CEPAL sigue siendo primordial e insoslayable. La explicación es que, lo importante para esta corriente no es, como dicen sus detractores «la demanda», dependiente del libre mercado, sino la oferta que ha de ser estimulada por el Estado. La acumulación, calidad, flexibilidad deliberada del progreso técnico, esfuerzo innovador y creatividad, capacidad organizativa, moderación en el consumo privado y público, la capacidad para insertarse dinámicamente en la economía mundial. En suma, con la participación activa del Estado y de los agentes privados, desplegar un esfuerzo propio y deliberado, «desde dentro», para lograr un desarrollo autosostenido. Una tercera opción teórica planteaba a finales de los 80´s una propuesta intermedia. Para la tesis de la «Crisis Fiscal del Estado», el Estado sigue siendo clave pero ha de ser reformado. Las reformas propuestas son, según sus autores, más profundas y globales que las previstas por el Consenso de Washington. No basta con estabilizar a través de la disciplina fiscal y reducir el papel del Estado, liberalizándolo y privatizándolo. Hay que añadir a estas propuestas las siguientes: superación de la crisis fiscal, reduciendo o cancelando la deuda pública y recuperando la capacidad de ahorro del Estado, y definiendo un nuevo patrón de intervencionismo estatal que promueva el desarrollo tecnológico, protegiendo el medio ambiente y aumentando los gastos sociales fundamentalmente en educación y salud. El eje de las propuestas gira en torno a la redefinición del papel del Estado. La intervención del mismo no es nociva por naturaleza. El Estado se convirtió en un obstáculo para el desarrollo de América Latina después de haber sido el promotor estratégico de ese mismo desarrollo cuando la estrategia de sustitución de importaciones se agotó, y la crisis fiscal bloqueó la inversión pública. En consecuencia, la reforma económica fundamentalmente consiste en resolver la crisis fiscal, en reducir la deuda pública a través de la cancelación de la misma. Lo que en definitiva se busca es restaurar la credibilidad del Estado en el mundo, frente a los mercados internacionales. 23 3.1.2. El paradigma emergente de planificar el desarrollo social. La década de los 80´s también llamada «perdida» por el retroceso inmenso en los niveles económicos y sociales, replanteó por otro lado, el gasto social y la manera de planificar la lucha ya no solo contra la recesión sino contra la pobreza y la pobreza extrema. Los organismos multinacionales y los Estados empezaron a buscar desde mediados de los 80´s una nueva manera de planificar el desarrollo que evitara que amplias capas sociales cayeran en la exclusión social, con ello surge el papel de los organismos internacionales y el boom de las organizaciones no gubernamentales –ONG´s- en territorio latinoamericano de poco desarrollo social. El universalismo, fue la tónica en el antiguo paradigma. Aquí se pretendía que la totalidad de la ciudadanía accediera a los servicios pero quien en el fondo resultaba más beneficiado eran los sectores más informados, más organizados y menos necesitados. Estas políticas universalistas eran costosas y de bajo impacto social. Frente a esto, el nuevo paradigma plantea, no una universalización de la oferta, sino una universalización de las necesidades de las personas tratando desigualmente a los que son desiguales socialmente, o dicho de otra forma aplicar una focalización del gasto social en los sectores más necesitados. Institucionalmente el antiguo sistema era gestionado en exclusiva por el aparato estatal. Este financiaba, diseñaba, implementaba y controlaba todo el proceso. El estancamiento administrativo y económico replantea la introducción de medidas nuevas. El Estado a partir de ahora seguirá financiando en parte los programas públicos y sociales, sobre todo aquellos que se dirigen a la población más pobre, pero adoptará una «actitud subsidiaria» dejando que el protagonismo en la implantación de programas sociales lo asuma la propia sociedad a través de sus organizaciones (creación de los Fondos Sociales). Por otro lado, de un modelo de decisión burocrático sin la participación del usuario se impone un «sistema por proyectos» con una asignación competitiva por licitación donde el usuario propone. Se parte de la idea de que «la capacidad de innovación está diseminada en toda la sociedad y debe de aprovecharse». 24 Aquí se necesita de técnicos capaces de intermediar entre las demandas sociales y las administraciones públicas que atienden a la población en función de la misma. Un ejemplo de utilización de este sistema es el uso de los Fondos de Inversión Social. Estos fondos de inversión evitan la burocracia ministerial y se aplican directamente en las poblaciones seleccionadas como susceptibles de ayuda. Este método pretende ser el eje del cual se destinen los «escasos» recursos sociales, de tal forma, que estos lleguen a los más necesitados. Por tanto, hay que realizar un diagnóstico social que permita identificar con precisión quien va a ser la población o comunidad más necesitada de ellos para no desviar los fondos de quien justifica su creación. Una visión que permite conjugar las organizaciones civiles, el sector privado y la administración pública puede ser mediante un mecanismo donde el sector público financia y el privado ejecuta. Algunos autores llaman a esta propuesta «Alianza contra la pobreza». La cual viene a solventar el problema básico del enfrentamiento entre los intereses populares, los oficiales y los políticos, de tal manera que las agendas confluyan en un fin común que propicie «el desarrollo participativo». Pareciera que tras esta propuesta se terminara por atender las demandas por tantos años mantenida, de fomento de la democracia participativa exigida por los sectores populares. Por último, y para completar el cambio de gestión se está produciendo en todo el continente una descentralización de las estructuras del Estado. El paradigma dominante se basa en un Estado fuertemente centralizado, mientras que el emergente tiende a privilegiar que las decisiones se tomen en el ámbito local, para lo cual promueve tanto la desconcentración como la descentralización. Esto mejora, sobre todo, la toma de datos acerca de la realidad de las diferentes regiones de un país, permite una asignación de recursos más eficiente y asume un «consenso social» derivado de la participación social. En este contexto toma relevancia el ámbito de lo local y lo comunitario. 25 El municipio se perfila como un nuevo actor social en la preocupación y planificación del desarrollo. Lo que no resta poder de decisión y protagonismo al resto del Estado, pero sí obliga a redistribuir las funciones del Estado central y del gobierno local. G. Estrada y C. Migani (2002) sostienen, que es a través de dicho proceso, donde las sociedades latinoamericanas están en transición hacia un nuevo sistema de gobierno que tiene sus complejidades y particularidades. Uno de los desafíos mayores es el fortalecimiento de los municipios, especialmente de aquellos que por su tamaño, pobreza y ubicación territorial se encuentran mas rezagados. En el marco de la descentralización, los gobiernos locales ganan creciente centralidad. Ello hace que el tema de la capacidad de gestión de los gobiernos locales, hoy figure, prominentemente como tema de estudio y de debate, para significar con ello tres procesos concomitantes: el retorno a lo local como ámbito político, como un espacio para la democracia participativa, y como territorio de la planificación del desarrollo. Para significar estos tres procesos surge un conjunto de conceptos relacionados con sociedad local, desarrollo local, actor local, democracia local, gobernabilidad local, referidos todos ellos a un sistema de acción sobre un territorio limitado, capaz de producir valores comunes y bienes y servicios localmente gestionados. 3.1.3. El proceso de descentralización y la planificación del desarrollo desde lo local. Una de las conclusiones parciales del VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública (2002) destaca la existencia de una corriente general de revalorización de lo local y de búsqueda de nuevos paradigmas de desarrollo humano y nuevos vínculos entre Estado y sociedad, en donde perfilan actores sociales, políticos, estatales e intelectuales que apuestan al municipio como pieza clave en su proyecto de sociedad futura. El centralismo, como modelo institucional y cultural, está cuestionado en América Latina. Esta herencia ibérica, surgida a su vez de la concepción francesa del Estado Central, ha cumplido todo su ciclo. Actualmente existen mega-tendencias universales que empujan hacia la descentralización. 26 En América Latina, la descentralización aparece, principalmente, como reforma democrática, como reforma del Estado y como reforma de la participación social territorial. En la última década, se han emprendido importantes procesos de reforma política, y en todos estos procesos la descentralización del Estado ha sido planteada como uno de los objetivos básicos. El retorno a la democracia participativa significa una ruptura progresiva con los viejos modelos de centralización gubernamental, dentro de un marco más amplio de democratización de los países latinoamericanos, a través del cual se devuelve a la ciudadanía (expresada en su más directa y pura representatividad: el municipio), el derecho y el deber de solucionar los problemas de sus comunidades y de buscar el desarrollo, como gestión, en todo y para todos. La descentralización hoy, parece ser consustancial a la democracia, al proceso de democratización del Estado. La descentralización es, según M. Llorens (2002), «un proceso de carácter global que supone, por una parte, el reconocimiento de la existencia de un sujeto -una sociedad o colectividad de base territorial- capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y político- administrativa, y, por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos, materiales) y que podrá gestionar autonómicamente en el marco de la legalidad vigente». La descentralización, tiene como fin último, el reforzamiento de las capacidades de autonomía e independencia en la toma de decisiones de los gobiernos municipales. La descentralización del aparato estatal, y, en particular, el fortalecimiento decisivo del municipio en cuanto instancia de gobierno local, constituyen en este sentido condiciones necesarias pero no suficientes. En efecto, facultades y recursos no bastan. Para garantizar que la participación realmente se materialice, es preciso que la comunidad y, dentro de ella, sobre todo los excluidos, se posesionen de hecho y hagan uso eficaz de dichas facultades y recursos. 27 La consolidación de la democracia hace que hoy la planificación municipal se evalúe como gestión, y esta última como satisfacción de la ciudadanía. Cuando el autoritarismo era la norma, el ciudadano era súbdito, hoy desea ser protagonista, consultado, atendido y satisfecho. La legitimidad de la acción de la gestión municipal se basa hoy, más en su capacidad de dar respuesta a las demandas de los sectores implicados en sus ámbitos de actuación, que en su teórica legitimidad ideológica o constitucional. La nueva estrategia modernizadora de las administraciones locales se centra, ante todo, en lo que es su nueva legitimidad: la prestación de servicios. Esta propuesta comporta un cambio de perspectiva: las administraciones deben reinventarse a partir del punto de vista de los ciudadanos. Se trata de un profundo y trascendental cambio de su sentido e identidad. La participación social, más que un obstáculo a una eficiente gestión municipal, debe convertirse en un factor de modernización. Debe desecharse el mito de la incompatibilidad entre eficacia y participación. Es evidente que la participación no es la panacea, pero también es cierto que es una de las vías de progreso y de solución de problemas locales. Sanín Angel y Saldarriaga (1995) afirman que en el marco del proceso de descentralización del Estado, quizá una de las tareas más difíciles tiene que ver con el conjunto de funciones y responsabilidades vinculadas a la gestión municipal. El desempeño eficiente y equitativo de la administración local implica, no sólo dotar a las autoridades municipales de una mayor dosis de autonomía, sino también, replantear su forma de actuar especialmente en lo concerniente a la eficacia y eficiencia con que se distribuye, transfieren y utilizan los recursos de inversión. Según G. Estrada (2002) la descentralización es un proceso que busca construir una nueva forma de organización del Estado y favorecer una relación distinta entre el Estado y la sociedad, encaminado a transferir responsabilidades, competencias, recursos, poder de decisión y capacidad institucional, desde el nivel central hacia los gobiernos locales. Implica un nuevo estilo de gestión. 28 Un proceso a través del cual se delegan cuotas de poder en nuevos actores y escenarios. Un compromiso con la ciudadanía que no admite retrocesos. Su desarrollo no es lineal, pues se plantean nuevas propuestas para lograr los objetivos de la política administrativa local. Constituyéndose en una forma de democratizar la gestión y legitimar los cambios. En este sentido, la descentralización debe ser un instrumento válido para alcanzar la referida «modernización del Estado». Según el informe anual de Desarrollo Humano del –PNUD- (2001) la descentralización es clave para lograr el desarrollo humano, ya que propicia el traslado de recursos al nivel de gobierno más cercano a las necesidades e intereses de la ciudadanía. Esto facilita que las necesidades en materia de salud, saneamiento, educación y vivienda puedan, en principio, ser atendidas de manera más eficaz, y, que además de contar con los recursos y capacidad de decisión en el nivel local, descentralizar estimula una mayor participación de la ciudadanía en la planificación, priorización, ejecución, control y mantenimiento de proyectos de inversión pública. El Banco Mundial –BM- y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- (2000) plantean el surgimiento de un nuevo enfoque, caracterizado principalmente por la emergencia de un liderazgo local innovador y responsable, que se ha convertido en una fuerza motriz del desarrollo de capacidades a nivel municipal. La evidencia empírica muestra, en los casos más exitosos, que el nuevo enfoque tendría cinco componentes específicos, a saber: liderazgo político, participación comunitaria, asistencia técnica, redes institucionales e innovaciones. El liderazgo político a nivel local tiende a ser más innovador y más responsable para hacer la vida política más local y atender las demandas políticas. Dicho liderazgo apunta al logro de resultados de gestión, creación de capital social, manejo de conflictos, de organizaciones y situaciones complejas. 29 La participación comunitaria es promovida e institucionalizada por las nuevas leyes, decretos y estatutos, que establecen mecanismos, canales e instrumentos para la intervención de las organizaciones comunitarias y otras organizaciones de la sociedad civil en la planificación y solución de los problemas del desarrollo local, estableciendo formas novedosas de cooperación entre Estado y sociedad, y con ello, democratizando la gestión pública. La asistencia técnica descansa en un conjunto de mecanismos de coordinación entre los distintos niveles de gobierno, aun bastante débiles. Las redes vinculan de manera mas o menos estable a los actores estatales con los sociales, facilitando la generación de visiones, consensos, acciones, recursos y aprendizajes compartidos entre ellos en el campo de la planificación y gestión de las políticas públicas. Las innovaciones se refieren a los cambios que se introducen en la gestión municipal en términos de nuevas estructuras, nueva cultura organizativa, prácticas participativas, gestión, sistemas de información gerencial y de medición del desempeño, rendición de cuentas, mecanismos creativos para recaudar y administrar los recursos, etc. El balance preliminar que hoy se realiza sobre el proceso de fortalecimiento de los municipios permite detectar un avance desigual en la región, que se refleja en altos niveles de fragmentación y diferenciación intermunicipal. El principal desafío es lograr el desarrollo homogéneo de capacidades y el fortalecimiento de las relaciones intergubernamentales, mediante procesos que faciliten la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y la cooperación intermunicipal. Ambos organismos internacionales de desarrollo han identificado algunas tendencias previsibles que permiten prefigurar al menos dos tipos distintos de escenarios: o En el primero, los municipios amplían la oferta de políticas públicas, logrando una mayor intervención en el desarrollo y haciendo el papel del municipio, más estratégico. o En el segundo escenario, se activa y fortalece el papel del municipio en el desarrollo endógeno, aumentando su compromiso con las políticas de bienestar social. Entonces, en el segundo escenario se hace más central del papel del municipio en el desarrollo, y responde a un enfoque más integral del desarrollo local. 30 A medida que el proceso de descentralización avanza, la participación ciudadana es vista como el mecanismo fundamental para afianzar los gobiernos locales en sus nuevas responsabilidades con respecto a la entrega de un conjunto de servicios públicos y al ejercicio de una «buena planificación del desarrollo municipal». En dicho marco, se espera que los municipios adquieran una mayor autonomía financiera, técnica y política. Junto con la transferencia de competencias, se deben de desarrollar mecanismos de participación social que contribuyan tanto a mejorar la gestión de los gobiernos locales como a profundizar la incipiente democracia. Frecuentemente, los gobiernos locales no tienen claro cuáles son las demandas de la ciudadanía. En su planificación municipal suponen demandas que no corresponden a las demandas reales de la población. Por eso, es necesario acercarse a ellos para saber cuál es su verdadera opinión con respecto a su propia realidad. Pero no es sólo en este punto, donde la relación se establece en forma obvia, que puede participar la ciudadanía; también puede hacerlo en la formulación de criterios, y en las decisiones de índole más técnica y política. En este sentido Solarte Pazos (2002) afirma que la planificación local del desarrollo humano incorpora a los actores sociales presentes en el municipio a un debate abierto que permita a la vez la expresión de la diversidad y la asunción de compromisos. El gobierno municipal es el actor principal, pero no el único; es quien en definitiva toma las decisiones, administrando los recursos y delimitando las responsabilidades. Pero se requiere de una planificación estratégica para el desarrollo local que tome en cuenta los siguientes aspectos: Desarrollar las oportunidades de intervención de los grupos con menores capacidades de interacción, negociación y cooperación, e incorporar al debate especialmente a los actores que por su poder social o económico pueden frustrar o manipular los objetivos a ser priorizados. La falta del primer aspecto vulnera la equidad en la formulación de la planificación. La ausencia del segundo, afecta la sustentabilidad en su ejecución. Sin desarrollar su capacidad para intervenir, los sectores sociales desfavorecidos perciben estar en un municipio con un destino indeterminado e ingobernable. 31 Pero todos los que intervienen en el proceso de planificación lo perciben si no se logra responsabilizar a los sectores con mayor poder. Es allí donde radica la verdadera importancia del presente estudio, al tratar de identificar los mecanismos y actores sociales de una posible gestión municipal participativa, que conlleva a proponer y crear soluciones a los problemas de la comunidad, atendidos por medio de una planificación del desarrollo municipal, que se concretiza en la comunidad a través de programas y proyectos de infraestructura física, que en este caso específico buscan incrementar la calidad de vida del vecino de Sayaxché. El abordaje del presente estudio cualitativo se concibe desde la perspectiva de la participación social en el control social y la gestión municipal, particularmente en el proceso de detección de necesidades, su priorización y satisfacción, lo que conlleva a una planificación participativa del desarrollo municipal para el contexto geográfico en mención. 3.2. La planificación del desarrollo municipal y sus mecanismos institucionales y legales en Guatemala. 3.2.1. La planificación del desarrollo municipal y sus mecanismos institucionales 3.2.1.1. El Gobierno central y su influencia en el proceso. La atención de las demandas sociales y el combate a la pobreza que afecta a la inmensa mayoría de los guatemaltecos, así como la consolidación de la incipiente democracia, hacen indispensable la modernización y la racionalización del Estado guatemalteco. A lo anterior hay que agregar el virtual colapso del Estado centralista, que después de más de un siglo de vigencia, ha demostrado su incapacidad para impulsar un desarrollo con equidad y justicia social. 32 De acuerdo con ello L. Linares (1995) afirma, que la descentralización de la administración pública se presenta como uno de los medios para hacer realidad la modernización del aparato estatal, atender las demandas sociales y, en el caso particular de Guatemala, se presenta como un proceso de devolución, a las comunidades y a los niveles locales y departamentales, de las competencias y recursos que el centralismo les arrebató, entre ellas, su capacidad de planificar su propio desarrollo con base a las particularidades del contexto social donde se proyecta. Si bien la Constitución Política de la República incluye entre las obligaciones fundamentales del Estado, la de promover la descentralización económico- administrativa, son pocos los pasos que se han dado en ese sentido. Entre ellos se encuentra uno que ha tenido efectos verdaderamente trascendentales en cuanto al fortalecimiento de los gobiernos municipales y su autonomía municipal. Se trata del aporte constitucional del 10% que ha permitido la transferencia de recursos considerables a las municipalidades. A pesar de todos los problemas que se han confrontado en el traslado de los fondos (retrasos constantes en las entregas) y en la utilización de los mismos (mayor inversión en áreas urbanas, manipulación político-partidista, obras defectuosas, actos de corrupción, improvisación en el uso de los recursos ante una planificación inexistente, escasa o nula participación social, etc.); ha sido prácticamente la principal inversión pública que se realiza en el país en los últimos años. Aunque la descentralización se concentra básicamente en el sector formal del gobierno, tanto los fondos sociales como los gobiernos locales, al nivel municipal específicamente, son mecanismos intermediarios, a través de los cuales se pueden implementar componentes del proceso de descentralización, ya que su cercanía con las comunidades les permite identificar y conocer de mejor forma las necesidades de las mismas. En teoría, se genera todo un sistema participativo de planificación del desarrollo local que responde a las condicionantes y particularidades del contexto geográfico, pero la realidad nacional apunta hacia una dirección contraria y equívoca. 33 Entre los avances más significativos se pueden mencionar: la creación del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, los cuales con el establecimiento del Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario –FSDC- y otros mecanismos de subsidio como el Fondo de Inversión Social –FIS-, Fondo de Desarrollo Indígena de Guatemala –FODIGUA- y Fondo Nacional para la Paz –FONAPAZ-, Fondo Guatemalteco del Medio Ambiente –FOGUAMA- entre otros más, se ha comenzado a demostrar que constituyen un mecanismo idóneo para la participación social y la coordinación interinstitucional e intersectorial. Sin embargo, es necesario fortalecer y transparentar su acción estratégica en forma más decidida, participativa y rápida en su inclusión dentro del proceso de descentralización. De forma similar con las diversas instituciones descentralizadas con carácter ministerial o presidencial (secretarías específicas) que originan una duplicidad de funciones, falta de transparencia en el gasto público, burocratización del proceso de inversión local, descoordinación interinstitucional, y que además, caen en la atomización de sus funciones institucionales; provocando la descalificación del proceso de descentralización y fortalecimiento institucional a los municipios, ante su incapacidad y voluntad política de adoptar procesos participativos de planificación de la inversión al desarrollo, de una forma estratégica y con coordinación interinstitucional. Al igual que ocurre con el financiamiento proporcionado por los Consejos de Desarrollo – FSDC-, para estos fondos sociales, la planificación de la inversión debe aplicar a la estrategia tripartita: Gobierno central-municipal-vecinos, que hasta ahora no se cumple. Según A. Méndez (2001) los fondos sociales son considerados como instrumentos del desarrollo local y para cumplir con sus objetivos se les ha asignado un monto de recursos de una magnitud considerable casi similar a la que administran las municipalidades. Sin embargo, éstos (fondos sociales) han operado en forma paralela a los gobiernos locales sin que se hayan establecido mecanismos de coordinación efectivos ni procesos de auditoria social ante la sospecha de falta de transparencia en el manejo financiero y contable de la inversión. 34 En el caso del FIS y FONAPAZ se caracterizan por el largo y complejo proceso que deben seguir las comunidades y los gobiernos locales para gestionar financiamiento para los proyectos. A pesar de los intentos que se han hecho para modificar los procedimientos no se han logrado superar estas demoras. Existe poca claridad en las reglas del juego en cuanto a la forma en que los gobiernos locales pueden tramitar sus proyectos, no hay manuales de procedimientos compartidos que puedan guiar a las comunidades o gobiernos en las gestiones, ni en el seguimiento de proyectos. Tampoco hay reglas claras en cuanto a la responsabilidad de la operación y mantenimiento de los proyectos, una vez que éstos son terminados. De acuerdo con la autora en mención, los problemas encontrados en la vinculación de fondos sociales y la gestión municipal en el ámbito nacional, se pueden describir de la manera siguiente: ! Poca articulación territorial y sectorial en la planificación del desarrollo local entre gobiernos municipales, ministerios y organizaciones no gubernamentales e internacionales. ! Duplicación de esfuerzos, obras y recursos, por la falta de un sistema de coordinación e información de la inversión local. ! Utilización ineficiente de recursos disponibles del Estado en la ejecución de las obras (siendo ejecutadas en su mayoría por el sector privado). ! Centralización y concentración en la toma de decisiones y en la gestión y trámite de los proyectos. ! Poca atención a la planificación local. Poca atención a los procesos de planificación local organizados por las municipalidades. Generalmente los Fondos Sociales y los organismos no gubernamentales –nacional e internacional- mantienen la planificación centralizada y responden a demandas aisladas, no coordinadas con los procesos que han seguido los gobiernos locales (entendiéndose éstos como procesos participativos). ! Mayor énfasis en la planificación de obras con débiles planes de sostenibilidad, mantenimiento y operación. Dentro de la planificación institucional no se programan recursos para el mantenimiento, operación y sostenibilidad de las obras. 35 Al concluir los proyectos este rubro no se define y causa efectos en las finanzas municipales al tener que asumir gastos no presupuestados de obras que no están planificadas en sus agendas y las cuales muchas veces no están contempladas a ser financiadas por los rubros municipales, tal el caso de pago de remozamiento o mantenimiento de escuelas, centros de salud o caminos vecinales, etc. ! Poca vinculación con el sector privado local para la planificación conjunta de políticas y planes de desarrollo y asignación de recursos para facilitar estos procesos al nivel local. ! Influencia político-partidista en la asignación de recursos para la realización de determinadas obras. Esto ha provocado que los procesos de planificación local establecidos por los gobiernos locales no sean respetados y se incorporen proyectos que favorecen a determinados grupos políticos o a determinados personajes de la vida política nacional. ! El Sistema de Inversión Nacional –SNIP- Según SEGEPLAN (2002) el –SNIP- es un conjunto de normas, instrucciones y procedimientos que tienen por objetivo, en el contexto de un Estado moderno, ordenar el proceso de planificación y ejecución de la inversión pública en materia social; concretando las opciones de inversión más rentables económica y socialmente, considerando los lineamientos centrales de la política de gobierno de turno hacia la realidad municipal. Es un instrumento de gestión pública que permite transformar las ideas de proyectos como solución a las problemáticas sociales, dentro del proceso de descentralización y fortalecimiento a los gobiernos locales. La selección de los proyectos de inversión social local y su posterior inclusión en el listado oficial del SNIP se realiza con base a los siguientes criterios de priorización institucional: Criterios geográficos (nivel de pobreza comunitaria, cobertura y cercanía de servicios básicos existentes y grado de ruralidad), criterios políticos (cumplimiento de Acuerdos de Paz y políticas sectoriales, promoción de la multiculturalidad e interculturalidad y equidad de género) y los criterios de sostenibilidad (evaluación técnica del proyecto, aval del sector sectorial y participación comunitaria en el proyecto); donde los dos primeros criterios poseen la mayor ponderación en el proceso de elección. 36 El –SNIP- está diseñado para capturar los requerimientos de inversión desde la base, partiendo de una tipificación de la inversión (local, departamental, regional y nacional). En una visión teórica, el funcionamiento de este sistema busca un mayor involucramiento de la sociedad civil en la identificación y priorización de sus necesidades, problemas o carencias, promoviendo la planificación del desarrollo local que proporcione soluciones a dichos requerimientos. Según SEGEPLAN (2002), la importancia del FSDC estriba en que este fondo desarrolla el mayor número de obras de desarrollo municipal en el país, constituyéndose en el 56.56% de la totalidad. A través de la planificación de un sistema tripartito de inversión económica que involucra a los tres actores principales del proceso: Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, la municipalidad y la organización comunitaria beneficiada directamente por el proyecto; siendo tradicionalmente los aportes económicos de cada uno, 75%, 10 a 15% y 2 a 5% del costo total del proyecto, respectivamente, tendiendo a modificarse los porcentajes de acuerdo a las condicionantes socio-económicas del contexto y del proceso de negociación entre los involucrados. El nivel departamental más que un nivel de gobierno, es un espacio intermedio en la administración del Estado. Su función más importante es administrar el Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario –FSDC- capitalizado por transferencias derivadas directamente del gobierno central a los departamentos y municipios. El manejo de este fondo ha permitido que el nivel departamental sea el más consolidado dentro del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo. Para tener acceso a los recursos del FSDC, los alcaldes municipales hacen llegar la planificación de la inversión social para sus comunidades –planificación y diseño de la inversión al desarrollo municipal-. El equipo técnico departamental de SEGEPLAN y el Gobernador Departamental deciden la priorización de dichos proyectos y su inclusión en el listado geográfico departamental de la inversión pública. Los alcaldes tienen poca capacidad de influir en dichas decisiones centralizadas. Únicamente lo logran en aquellos departamentos donde son capaces de presentar un frente común o existe cierta afinidad político-partidista o político-institucional. 37 Los proyectos municipales previamente planificados (en la mayoría de los casos a través de las deficientes e incipientes Unidades Técnicas Municipales-UTM-) son presentados con un estudio técnico de pre-inversión a las dependencias departamentales respectivas, en espera de una aprobación e inclusión dentro del presente período de inversión anual. El estudio está a cargo de la UTM (lo realiza o sub-contrata, de acuerdo a su capacidad institucional en la materia) y cuenta con un tiempo estipulado para su formulación y presentación, corriendo el riesgo de quedar excluido del listado geográfico, si no se cumple a cabalidad con los requisitos técnicos, administrativos y cronológicos de la institución central. El listado geográfico departamental es remitido a SEGEPLAN central y ésta lo traslada hacia el pleno del Congreso de la República, donde los diputados deciden la selección final –de acuerdo a criterios políticos-. Posteriormente, la gestión financiera de la inversión pública es analizada por el Ministerio de Finanzas Públicas a través de su Dirección Técnica del Presupuesto –DTP-, definiendo la asignación presupuestaria anual para los proyectos de cada uno de los 331 municipios del país. En el anterior análisis operativo del SNIP se permite evidenciar que desde la perspectiva de los actores sociales presentes en el municipio, se crean las condiciones para una mayor participación de las comunidades en el proceso de planificación del desarrollo comunitario –barrio o aldea-, pero dicho proceso participativo queda frustrado y condicionado a criterios centralistas en la toma de decisiones respecto a la priorización e inclusión de sus «solicitudes de proyectos». Se concluye que existe una planificación participativa en el ámbito comunitario condicionada a una toma de decisiones centralizada, revirtiendo el proceso de descentralización hacia la centralización. 3.2.1.2. El sector privado –No Gubernamental y de cooperación internacional y su influencia en el proceso. Según Chávez Miñoz (2000) la participación de la cooperación internacional en el desarrollo municipal presenta problemáticas similares a los fondos sociales, a excepción de la última problemática, donde la influencia se limita a intereses y criterios institucionales. 38 Su ámbito operativo se define, en buena medida, en función de las grandes tendencias políticas internacionales y de criterios que no siempre responden a una lógica de solidaridad. La planificación del desarrollo es de carácter inmediato, preestablecida, sistemática y con base a lineamientos metodológicos encaminados a generar proyectos sin importar su impacto social. El autor enfatiza la existencia de una planificación de la inversión hacia el desarrollo sin una adecuada conceptualización de un profundo análisis del contexto y condicionantes sociales, de una reflexión constante sobre el sentido de las estrategias y acciones que se van a implementar, poniendo en marcha dinámicas totalmente ajenas o a veces opuestas a las buenas intenciones declaradas en los documentos programáticos. Por otro lado, es frecuente la existencia de una planificación de la inversión cuya profundidad de análisis o fuerza de proposición es limitada por falta de contacto con el contexto. V. Gálvez, C. Hoffman y L. Mack (1998) de acuerdo a sus referencias documentales sobre la participación del sector privado en la planificación del desarrollo local, la cataloga como referentes ambiguos, pues los gobiernos municipales con frecuencia señalan que no han sido partícipes de la planificación de dichos sectores no gubernamentales; aunque sí reconocen que se han llevado a cabo obras dentro de su municipio pero sin coordinación con la Corporación Municipal. En la medida en que se trata de proyectos que pertenecen a una variada gama desde construcción de caminos y obras de infraestructura hasta letrinización, la situación tiende a hacerse más confusa para las Corporaciones Municipales, porque la mayor parte de dichas organizaciones «no lucrativas» no son conocidas por sus miembros o su concepto es aún vago. En lo que respecta al sector privado (ONG’s específicamente) manifiestan una latente desarticulación y atomización por parte del sector público local. Esta situación tiende a convertir a las organizaciones del sector privado en la mayoría de los casos, en una «ayuda no solicitada» o bien, no coordinada con el respectivo gobierno municipal, en instrumentos de relación directa con las aldeas, sin pasar por los 39 gobiernos locales y en un canal a través del cual la «cooperación internacional» interviene en el municipio. Solarte Pazos (2002) a través de su análisis de la realidad latinoamericana -donde Guatemala no es la excepción-, la cual está relacionada con la temática de estudio, llega a afirmar que muchas instituciones públicas o privadas (ONG´s) que trabajan en el campo de la planificación del desarrollo se convierten en el largo plazo en reproductoras de su lógica organizacional, ya no como entidades que tienen propósitos externos que desarrollar, sino que su objetivo básico se concentra en sobrevivir y perpetuarse como estructura necesaria para el sistema. Esto se facilita en la medida en que la complejidad de los problemas sociales hace que no se logren resultados en el corto plazo, justificando la necesidad de seguir trabajando en ellos. De esta manera, las instituciones se convierten en entidades que velan por su supervivencia ya que de esto depende el mantenimiento de su burocracia (que no está dispuesta a extinguirse a sí misma) y posición, los cuales están relacionados con intereses políticos de carácter institucional. Para ello es necesario participar y mantener el mayor control posible sobre los programas y proyectos de desarrollo que se planifiquen y ejecuten. Algunas instituciones llegan a tener tal importancia, en virtud del tamaño de sus presupuestos, de su burocracia, su clientela política, la magnitud de sus proyectos etc., que se convierten en centros de poder por encima del mismo gobierno municipal. Cuando las instituciones poseen estas características, ejercen una gran capacidad persuasiva sobre las decisiones de inversión en su conjunto y los proyectos que se ejecutan, independientemente de lo prioritarios que sean desde el punto de vista técnico o económico. Existen también élites técnicas y económicas que mediante el manejo de Organizaciones No Gubernamentales –ONG´s-, se han dedicado a promover programas de desarrollo asumiendo parte de la responsabilidad y control por la solución de los problemas sociales. 40 Estas élites, algunas con gran poder económico, toman la decisión de trabajar en el sector social motivadas por diversos factores, que incluyen, desde una genuina preocupación por lo social hasta la defensa de sus intereses cuando el desbordamiento de las condiciones sociales puede conducir a amenazarlos, pasando por la creación de fuentes de empleo y generación de ingresos para técnicos y profesionales sociales, la creación de posiciones de influencia y poder en la sociedad etc. Al canalizar recursos nacionales e internacionales, hacen que muchas otras organizaciones de menor tamaño, populares o privadas dependan de ellas económicamente para la ejecución de proyectos. Estas élites están en mejor capacidad para presionar la planificación de determinados proyectos en función de su conveniencia particular, y para gestionar el manejo de recursos en lo local particularmente en los esquemas descentralizados. La implantación de proyectos de desarrollo mueve grandes sumas de dinero e inversión, lo cual es fundamental para la sobrevivencia de organizaciones no gubernamentales y de empresas privadas (tales como constructoras, consultores), y la expectativa de aprobación de proyectos también genera presiones sobre los decisores públicos en una u otra dirección, dependiendo del interés y la influencia del sector privado. El consenso existe en la actualidad con respecto a la necesidad de descentralizar la administración pública, coincide con la revalorización del papel del municipio en una sociedad democrática y del aporte que puede dar al proceso de desarrollo social nacional; pero hace falta mucho por hacer, visualizándose la solución, en la inserción del ciudadano dentro de su propio proceso de planificación del desarrollo, desde lo comunitario hacia lo local, de lo local hacia lo departamental y de éste compartiendo una visión consensuada de proyecto de nación. Ante lo dicho anteriormente, es necesario enfocarse hacia una revalorización del municipio, el cual se produce desde dos puntos de vista, según lo expresado por L. Linares (1995) para la realidad nacional: ! Desde el punto de vista político, al llegarse al convencimiento que sin democracia local no es posible construir una auténtica sociedad democrática, ya que por ser la instancia de gobierno más cercana a la población, es donde se puede dar en forma más efectiva la participación de los ciudadanos en la solución de los problemas de la comunidad. 41 ! Desde el punto de vista técnico, ante el fracaso de las recetas centralizadoras y concentradoras, incluidos los «entes descentralizados» de carácter «autónomo», se llega a la conclusión que, con todas sus limitaciones y debilidades, es en el gobierno municipal donde pueden encontra